我国城市更新的发展历程是什么？

不同时期我国城市的发展背景、面临问题、更新动力以及制度环境都存在差异，城市更新目标、治理模式也不断演进，总体可以划分为以下四个具有典型治理特征的发展阶段。

1  第一阶段1949-1989，政府主导下一元治理的城市更新：

这一时期我国处于计划经济向社会主义市场经济过渡，城市规划和建设恢复阶段。改革开放后，旧城区老化现象日渐突出，城市更新也成为当时城市建设的手段之一。制度建设方面，处于城市规划制度确立初期。全国层面，规划条例与规划法相继发布，对城市旧区的改建工作提出了“加强维护、合理利用、适当调整、逐步改造”的原则性指导要求；地方层面，部分城市编制了城市总体规划并在规划中提出了旧城改造思路与工作安排。

这一阶段的城市建设以 新区建设为主，只有少数大城市开展了少量城市更新项目，城市更新治理目标是解决国民最基本的民生问题。地方实践以改善城市居民居住和生活环境为重点，主要改造项目类型为危旧住房改造、城市基础设施和公共服务设施完善等，部分城市开始探索古城保护。 

这一阶段的治理特征为政府主导的一元治理模式，城市更新治理机制还不成熟，政府财政资金有限，大多是政府通过“自上而下”的强制性政令安排推动改造工作，忽视了社会和市场的力量，产权保护观念淡薄。 建设项目存在配套不全、破坏历史文化环境等问题。

2  第二阶段1990-2009，政企合作下二元治理的城市更新：

我国处于总体增量开发，局部存量发展的阶段。市场经济体制逐步建立，经济快速发展。土地有偿使用和住房商品化改革，释放了土地市场的巨大能量和潜力。一些特大城市率先面临土地资源紧缺问题，开始逐步探索城市更新机制。制度建设方面，国家层面不断推进土地和住房改革，拉开了市场经济推动下城市更新的序幕；地方政府也纷纷出台相关政策，指导城市更新方向和具体工作，应对土地供应瓶颈，推进土地节约集约利用。

这一阶段的城市更新治理目标着重于推动城市经济快速发展。实践上城市更新的对象继续拓展，包括城中村、旧工业区、历史街区等。主要采用政企合作下的二元治理模式，大体可分为“政府引导，市场运作”与“政府主导，市场参与”两大类型，主要采用PPP、BOT、PUO等市场化运作手段。公私合作有助于吸引社会资本、拓宽融资渠道，有效缓解政府财政压力。

然而政府和开发商也存在结成“行政权力与资本的利益增长联盟”趋势，缺少对权利主体和公共利益的保障。项目建设存在减少或拖延配套设施建设、过度追求提高容积率等问题。

3  第三阶段2010-2019，三方协商下多元治理的城市更新：

我国城市正处于从粗放化、外延式增量发展模式转向精细化、内涵式存量提升发展的阶段。过去快速城市化与大规模的旧城改造造成了生态环境危机、社会矛盾加剧、空间资源匮乏等现实问题；各参与主体之间的利益矛盾开始显现。制度建设方面，我国的城市更新政策体系完善取得了较大发展。国家层面主要聚焦于棚户区改造行动和城镇低效用地盘活，提出“城市修补”并强化社区治理的理念；地方层面各地开始建立城市更新政策体系，技术层面出台了大量技术标准、改造指南等政策文件，政策手段不断丰富。

这一阶段的城市更新治理目标主要是应对土地资源紧张、用地低效、棚户区老旧、生态破坏等问题，促进经济和社会高效发展。实践重点围绕城市空间品质和功能提升，改造对象主要是城中村、棚户区以及低效工业用地。改造模式主要采用政府、企业、原社会业主共同参与的三元协商模式，展现出对居民物权的充分尊重。

然而城市更新多元参与机制尚未明确，部分政策仍存在定义模糊、操作性低等问题，自下而上的多元协商机制仍处在“非正式”探索阶段，未形成正式的制度框架。重视经济利益平衡，忽视了文化、社会、生态等多元发展目标，公共利益的保障力度不足。

4  第四阶段2020年至今多方协同下多元共治的城市更新：

这一阶段我国的城市更新开始越发关注城市内涵发展，进一步强调以人为本，着重促进人居环境的改善和城市活力的提升，加强了对生态环境修复、历史文化遗产保护、社会和谐与公平等多方面发展目标的关注。《国民经济和社会发展第十四个五年计划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出“实施城市更新行动”。国家层面的制度建设围绕老旧小区改造和历史遗产保护等方面，强调绣花功夫，防止大拆大建，标志我国的城市更新正从过去追求经济增长的粗放模式向着统筹兼顾的精细化治理模式发展。在地方层面，多地均出台了城市更新条例，将城市更新政策上升到法律层面，是对城市更新政策体系的进一步完善和提升。 

该阶段城市更新的实践重点主要围绕着旧区改造和历史文化保护活化两方面进行 。部分大城市城市发展程度较高，民众对于城市更新的参与意愿较其他地区来说更为强烈，为此各地针对多元主体参与城市更新进行了大量的实践探索。通过建立政府、专家、投资者、市民等多元主体共同构成的行动决策体系，利用多种治理工具应对复杂的城市更新系统。

纵观我国城市更新70多年的城市治理历程，经历了政府一元主导到多元共治的过程，继续走向以人民为中心的高质量城市更新。

来源：基于城市治理理念的中国城市更新演进历程与挑战