全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点的背景是什么?

党的十八大以来，全民所有自然资源资产管理体制机制逐步建立完善，对生态文明建设起到了积极推动作用，但仍存在所有权人不到位、管理权责不明确等问题，资源开发过度、保护乏力、生态退化的形势依然严峻。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中办国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》进一步要求，探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，明确委托代理行使所有权的资源清单、管理制度和收益分配机制。

我国是单一制国家而非联邦制国家，全民所有自然资源所有权的行使统一于中央政府，即国务院。我国相关法律规定由国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，这是生产资料公有制在自然资源所有权行使主体上的法律体现。由于全民所有自然资源资产数量巨大、种类繁多、分布广泛，且管理的专业性较强，国务院难以直接对全部的自然资源资产行使占有、使用、收益、处分等权利，需要根据资源特点，采取不同的管理方式。其中一部分可以由中央政府直接行使，更多的部分需要委托地方政府代理履行所有者职责。关于所有者职责的履行模式，目前法律上没有具体规定，中央决定开展委托代理试点，通过探索实践，为全面落实统一行使所有者职责、修改完善相关法律法规积累实践经验。