自然资源部是否会取消对城市人均建设用地不合理的限制？

自然资源部在2021年06月29日，对十三届全国人大四次会议第1785号建议蔡继明代表提出的《关于取消对城市人均建设用地不合理限制的建议》收悉。该建议对推进土地资源配置市场化改革具有重要现实意义和参考价值。经研究，现答复如下:

一、所涉及工作的相关背景情况

 我国人口众多、自然地理格局差异巨大，人均水资源、人均耕地资源面积都低于世界平均水平，土地利用开发强度总体较低是自然地理格局决定的，难以简单与世界其他国家进行横向比较。未来看，扣除不可利用的雪山戈壁荒滩沙漠，在保留维护生态安全、粮食安全的基本空间后，适宜大规模开发建设的空间已极为有限。在资源环境紧约束下，特别是新冠肺炎疫情之后国际形势变化，我国更需要严格控制建设用地规模，限制占用生态空间、农业空间，无法像人少地多的欧美发达国家采用低密度、长距离、机动化的城镇扩张模式，势必需要对人均城市建设用地作出偏紧的控制。

 为落实国家对新时期城市发展应“节约集约用地，从严控制城市用地规模”的要求，《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011）进一步调整优化了“人均城市建设用地面积”的定义与控制标准。一方面，基于“以人为本”思想理念，提出“城市建设用地”应突出反映城市生产、生活的基本职能需求，与城市常住居民相关性不大的功能用地将不再参与“城市建设用地”的统计平衡，增强了各地人均城市建设用地水平统计的可比性。另一方面，在继续沿用《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ 137-90）对“人均城市建设用地面积”控制因子的基础上，引入“人口规模”“气候区划”因素进一步细化该指标，为各地区选择既合乎气候条件、满足日照的健康要求，又顺应城市发展一般规律的用地标准提供技术依据。

 同时，建设用地的增长方式，会直接改变人的生产生活方式。有研究表明，对于我们这样的人口大国，放松人均建设用地的偏紧控制，将导致建设用地扩张，增加二氧化碳排放数量，不利于我国兑现碳达峰碳中和的国际承诺。因此，选择紧凑、集约的绿色低碳城镇化发展道路，也是我国作为负责任大国的担当。并且，我国对人均建设用地进行严格控制并未遏制城镇化发展，第七次人口普查数据显示，我国常住人口城镇化水平已达64%。第三次全国国土调查成果显示，近10年来我国城镇建设用地快速扩张，人均城镇建设用地出现较大幅度增加，特别是中心城市和城市群，城镇建设用地扩张速度明显加快。

 鉴于建设用地的控制不与户籍制度和城镇级别挂钩，因此户籍城镇化率偏低和城镇级别较低并没有直接关系，并且城市房价上涨是由多种因素造成的，除因住宅用地供应外，还与分配方式、信贷政策、保障房建设等等相关。第三次全国国土调查显示，我国人均住宅用地面积已超过40平方米，在国际上已处于较高的水平，这表明对土地的管控与房价上涨并无直接关系。

 二、已开展的相关工作

 2020年，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出了土地要素领域的改革方向和具体举措，为深化要素市场化配置改革明确了方向和原则，体现了加快完善社会主义市场经济体制的内在要求。为推进土地要素市场化配置，近年来， 自然资源部及住房城乡建设部、发展改革委、农业农村部等主要开展了以下工作：

 （一）改革完善土地资源配置方式

 土地利用计划是落实国土空间用途管制的重要手段，是国土空间规划有序实施的重要保障，也是土地参与宏观调控的重要工具。实践表明，适应特殊的资源国情，土地计划在控制新增建设用地总量、保护耕地、促进节约集约用地等方面发挥了重要作用。

 2020年，为贯彻落实中央要求， 自然资源部改革土地利用计划管理方式，印发通知要求以真实有效的项目落地作为配置计划的依据，坚持土地要素跟着项目走，切实保障有效投资用地需求。既算“增量”账，更算“存量”账，统筹安排新增和存量建设用地，推动全面高质量发展。对纳入重点保障的项目用地，在用地批准时配置计划指标，对未纳入重点保障的项目用地，以当年处置存量土地规模作为核定计划指标的依据，加大存量盘活力度。通过这一改革，增量安排更精准、更有效，同时深化“增存挂钩”机制，推动了全面高质量发展。

 （二）推进新型城镇化建设

 国家“十四五”规划纲要提出，要优化提升超大特大城市中心城区功能，统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，转变超大特大城市开发建设方式，加强超大特大城市治理中的风险防控，促进高质量、可持续发展。有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源，合理降低开发强度和人口密度。增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领功能，率先形成以现代服务业为主体、先进制造业为支撑的产业结构，提升综合能级与国际竞争力。坚持产城融合，完善郊区新城功能，实现多中心、组团式发展。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。

 为促进新增建设用地与常住人口相协调，2016年，原国土资源部等5部门印发《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，明确提出实行差别化的用地标准、实施规划统筹管控、改进用地计划安排、优化土地供应结构、提高农村土地利用效率等措施，建立人地挂钩机制，将进城落户人口数量作为配置土地资源的重要因素。各地区积极落实上述文件要求，基本建立起了“人地挂钩”机制，为农业转移人口进城落户提供了用地保障。

 与此同时，按照党中央、国务院部署安排， 自然资源部正在牵头编制《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》（以下简称《纲要》），将报党中央、国务院审定后印发。《纲要》中也充分认识到代表提出的城市建设用地增长快于人口增长是世界性普遍、尊重人口向大城市和特大城市流动的基本规律以及放宽农村建设用地入市条件等情况，将基于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果，在稳定生态安全、粮食安全等空间的前提下，针对我国城镇体系、开发格局、乡村振兴、资源利用等方面存在的问题和未来面临的风险挑战，构建城镇职能体系、空间结构与资源环境承载能力更加匹配，多中心网络化开放式集约型的国土开发格局。

 （三）推进农村土地制度改革

 国家“十四五”规划纲要提出，要深化农村宅基地制度改革试点，加快房地一体的宅基地确权颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式；积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度；允许农村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市；建立土地征收公共利益认定机制，缩小土地征收范围。

 近年来，党中央、国务院及有关部门制定出台了一系列支持政策，结合农村宅基地制度改革试点、集体经营性建设用地入市试点、农村一二三产业融合发展等工作，采取有力措施，积极促进农村集体土地节约集约利用。

 一是推进集体经营性建设用地入市改革。党的十八届三中全会对农村集体经营性建设用地入市做出部署，要求建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，明确了农村集体经营性建设用地入市的改革方向和目标。集体经营性建设用地入市试点于2015年起先后在全国33个试点县（市、区）实施，6年来试点地区取得了一批可复制、易推广、利修法的制度性成果，相关成果已纳入新实施的《土地管理法》中。其中明确，无论现状用途是什么，经规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地可入市交易。为落实党的十九届五中全会要求和新实施的《土地管理法》， 自然资源部牵头起草了有关稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市的政策性文件，正在按程序报批。文件明确优先盘活使用空闲、废弃和低效利用的存量集体建设用地，探索在双方自愿的前提下，农民集体妥善处理已使用土地相关权利人的补偿、达成一致收回建设用地使用权后，将符合规划的存量建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市。

 二是出台盘活利用闲置宅基地的政策措施。2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策。《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发〔2015〕93号）提出，通过农村闲置宅基地整理、土地整治等新增的耕地和建设用地，优先用于农村产业融合发展。《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）提出，城乡建设用地增减挂钩政策腾退出的建设用地指标，以及通过农村闲置宅基地整理新增的耕地和建设用地，重点支持返乡下乡人员创业创新。2019年，农业农村部印发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，指导各地在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施，为激发乡村发展活力、促进乡村振兴提供有力支撑。

 三是开展农村宅基地改革试点。2015年以来，按照党中央、国务院的部署，全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点。各地按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的目标要求，积极探索建立宅基地有偿使用和退出机制，取得明显成效。2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，在全国104个县（市、区）和3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点，明确提出，支持试点地区探索农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等多种方式，盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业的有效途径。

 （四）完善城乡建设用地增减挂钩等政策

 自2006年起，原国土资源部按照国家有关规定，探索开展城乡建设用地增减挂钩试点，出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，为确保增减挂钩试点的规范有序开展和有效支持县域经济发展，增减挂钩试点通过下达周转指标运行，并严格限定在县域范围内开展。2010年，国务院印发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），为规范开展增减挂钩提供了基本依据。

 为支持脱贫攻坚，根据中央有关要求，2016、2017年，原国土资源部连续两次拓展政策范围，对集中连片特困地区、国家和省级扶贫开发工作重点县开展增减挂钩的，允许将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。2018年，为攻克深度贫困地区堡垒，国务院办公厅印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（国办发〔2018〕16号）, 允许“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用，即国家统一下达调剂任务，统一确定调剂价格标准，统一资金收取和支出，实现东西部调剂资金的整体平衡。增减挂钩节余指标跨省域调剂，为深度贫困地区脱贫攻坚提供了强有力的资金支持。

 关于全国跨省域占补平衡指标交易，目前国家已有相关政策规定。2018年3月，国务院办公厅印发了《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》（国办发〔2018〕16号），对补充耕地国家统筹的范围、条件、程序、资金缴纳标准及收支渠道等作出了明确规定。2018年7月， 自然资源部印发了《关于实施跨省域补充耕地国家统筹有关问题的通知》（自然资规〔2018〕2号），进一步细化了跨省域补充耕地国家统筹的申报规范、审查要点、审批程序及监督检查等具体实施要求。

 三、下一步工作考虑

 下一步， 自然资源部将结合您的建议，会同各有关部门，坚决落实党中央、国务院有关要求，加强规划政策指导，持续深化土地要素领域市场化改革，并拟重点开展以下工作：

 一是做好相关标准制修订工作。拟吸收采纳您的建议，基于第三次全国国土调查数据和第七次人口普查数据，按照构建新发展格局的新要求和空间发展新阶段，适时对人均城市、人均城镇等建设用地标准作出修订。

 二是加强住宅用地供应管理。建立房地联动机制，指导人口净流入、住房供求矛盾突出的城市增加住宅用地供应，改善住房供求关系，促进房地产市场平稳健康发展。

 三是深化农村土地制度改革。推动入市相关配套政策的制定出台，审慎稳妥推进农村集体经营性建设用地入市，有序引导使用农村集体经营性建设用地。配合农业农村部指导试点地区有序开展农村宅基地制度改革试点，重点围绕宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度成果。配合农业农村部指导各地积极稳妥做好闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，因地制宜开展试点示范，打造一批特色样板，推广一批典型案例。在充分保障农民宅基地合法权益的前提下，支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。

 四是持续完善城乡建设用地增减挂钩政策。按照中央关于探索建立建设用地指标跨区域交易机制的要求，进一步研究完善增减挂钩政策措施，充分发挥增减挂钩政策效益，积极支持乡村振兴和城乡统筹发展。