增加土地供给支持光伏、风电大规模开发的相关政策是什么？

自然资源部在2021年6月25日，针对曹仁贤代表提出的《关于增加土地供给支持光伏、风电大规模开发的建议》，发展以光伏发电、风电为代表的新能源发电，对贯彻落实“碳达峰” “碳中和”目标任务要求，构建以新能源为主体的新型电力系统，具有积极意义。现答复如下：

一、已经出台的政策规定

贯彻落实党中央国务院关于积极发展新能源的要求，自然资源部会同相关部门陆续出台政策文件，对光伏发电、风电等项目给予差别化的用地政策支持。

（一）使用农用地、未利用地的有关规定。2015年，原国土资源部会同国家发展和改革委员会、科技部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、商务部出台《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）。2017年，原国土资源部会同国务院扶贫办、国家能源局出台《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）。2019年，自然资源部出台《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（自然资办发〔2019〕31号）。主要规定如下：

一是鼓励光伏发电、风电等项目使用未利用土地。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁方式取得。

二是积极保障光伏扶贫项目用地。对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目、变电站以及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，各地在编制土地利用总体规划和年度土地利用计划中应予以重点保障，并依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

三是规范光伏复合项目用地管理。对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，由省级能源、自然资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。

（二）使用林地、草地、湿地的有关规定。

《国家林业和草原局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）和《国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知》（林资发〔2019〕17号）分别对涉及占用林地的光伏电站、风电场项目禁止建设区域和禁止使用的林地类型作出明确规定。

根据《草原法》《草原征占用审核审批管理规范》（林资规〔2020〕2号）相关规定，矿藏开采、工程建设和修建工程设施要严格执行生态保护红线管理有关规定，原则上不得占用生态保护红线内的草原；除国务院批准同意的建设项目，国务院有关部门、省级人民政府及其有关部门批准同意的基础设施、公共事业、民生建设项目和国防、外交建设项目外，不得占用基本草原。上述规定明确了除生态保护红线内的草原和基本草原外，可以使用其他类型的草原进行光伏电站和风电场项目建设。

《湿地保护管理规定》（国家林业局令第48号），对湿地保护及禁止性行为作了具体规定。《国家湿地公园管理办法》（林湿发〔2017〕150号）第19条的“负面清单”中明确规定在国家湿地公园范围内禁止从事风力发电、光伏发电等不符合主体功能定位的项目建设和开发活动。

您提到的“出台专项政策，加大土地供给，支持光伏发展”“建立光伏、风电用地‘负面清单’”的建议，自然资源部和相关部门已经出台相关政策文件。文件实施以来，多地也通过制定标准规范、出台政策文件、加强督察指导等方式，推动了光伏发电、风电等项目建设。

二、当前正在推动的相关工作和主要考虑

您提出的增加土地供给支持光伏、风电大规模发展的建议，自然资源部、国家能源局、国家林业和草原局将从国土空间规划、土地利用计划、用地审批、节地技术和节地模式等方面，推动相关工作，主要考虑如下：

（一）国土空间规划方面。您提出的“合理论证国土空间规划，给光伏、风电预留足够的发展空间”。目前，自然资源部正在按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的要求，全面部署各级国土空间规划编制工作。将指导地方在国土空间规划编制中，坚持生态优先、绿色发展，优化国土空间开发保护格局，充分考虑光伏、风电等能源基础设施建设需求，合理布局能源基础设施用地，提升国土空间品质和利用效率。同时，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，做好能源相关专项规划与国土空间规划的衔接，为光伏、风电等能源可持续发展提供规划保障。 

（二）土地计划管理方面。您提出的“针对光伏、风电项目建设用地部分，安排专项指标，不纳入地方建设用地总规模管理”的建议。2020年起，自然资源部改革土地计划管理方式，明确以真实有效的项目落地作为配置计划的依据，按照“土地要素跟着项目走，既算增量账、更算存量账”的原则，统筹安排新增和存量建设用地，切实保障有效投资用地需求。对纳入国家重大项目清单的项目用地和省级人民政府重大项目清单的单独选址的能源、交通、水利、军事设施、产业项目用地，实行计划指标重点保障；对未纳入重点保障的项目用地，配置计划指标与处置存量土地挂钩。光伏发电、风电项目符合条件的，可按规定实行计划指标重点保障；其他项目用地，省级自然资源主管部门要统筹安排，保障合理用地需求。

（三）用地审批方面。在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，为进一步深化“放管服”改革，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号）已明确将国务院可以授权的永久基本农田外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

您提到的“虽然有相关光伏用林及风电用林的政策支持，但各地在遇到相关用地审批条件时标准不一、流程冗长”问题。国家林业和草原局对于光伏电站和风电场项目使用林地、草原已有明确规定。各地在办理相关项目使用林地、草原审核审批过程中，执行的审核审批标准是一致的，行政许可的受理期限也统一执行《行政许可法》的有关要求。国家林业和草原局将进一步加强对建设项目使用林地、草原审核审批的监督检查，加大对行政许可人员的培训力度，指导地方依法依规开展审核审批。

（四）节地技术和节地模式方面。您提到的“加大推广农光互补”的建议。2017年，自然资源部印发了《节地技术和节地模式（第一批）》（国土资厅发〔2017〕37号），推广了屋顶光伏发电节地模式。当前，自然资源部正在征集第三批节地技术和节地模式，将继续推广光伏发电、风电等新能源项目节地技术和节地模式。国家林业和草原局将研究各地“农光互补”模式总结出的经验做法，进一步加强草原“草光互补”研究，结合产出成果，研究制定相关政策。