国土空间分区的主要类型有哪些？

国土空间规划管制的对象是一个一个封闭的区域，这些区域是国土空间用途管制的基本单位。国土空间区域划分是国土空间用途管制的开始，也是国土空间用途管制的主导工作。在国土空间用途管制框架下的区域划分，其目的主要有2个：一是明确不同地域的空间结构和功能。国土空间作为地球表层的存在，是由自然、经济、社会、生态、文化等诸多因素相互作用、相互联系和相互制约而形成的多层次镶嵌性综合体。由于国土空间的构成要素存在明显的地域差异，不进行区域划分，就难以辨识不同地域的国土空间结构和功能，因此也就难以进行有效的空间组织和用途管制。二是确定空间管控的区域边界。要规范和约束国土空间开发利用行为，就必须明确控制区域的范围和边界。要保护国土空间生态，就需要明确禁止建设区的边界；要推进城市建设用地的集约高效，就必须明确不同时期内城市开发的边界；要保证国家粮食安全，就必须明确永久基本农田分布的边界。要实现国土空间用途管制这一制度，就必须明确各类用途的范围边界。但是，目前国内外学者以及管理部门对如何进行国土空间分区，还存在很多争议。本书提供的以下分区方案，也仅仅是一种探索。由于国土空间用途管制存在着尺度依赖性，研究认为不同的尺度应对应不同的空间分区。在国家和省一级，可采用主体功能分区或综合地域分区；而在乡镇一级，需要采用用途分区甚至是用途细分。根据国土空间用途管制目的和功能的不同，可以有以下几种分区类型。

（一）国土空间地域分区

地域分区，也称自然地域分区或自然综合分区，与地理区划含义基本相同。它是把一个国家的全部国土空间区域，主要按照光、热、水、土、气、生等要素相互作用形成的地域综合体划分为若干个区域内特征相似、区域间差异显著的空间共轭区域，为国土空间规划、国土空间用途管制、自然资源利用、生态环境保护以及经济和行政管理提供科学依据。例如将全国国土空间分为12个一级区：东北区、内蒙古高原及长城沿线区、黄淮海平原区、长江中下游区、江南丘陵区、四川盆地区、黄土高原区、西北区、云贵高原区、华南区、横断山区、青藏高原区。在国家级、省级、流域、跨行政区等较高层次和大尺度的国土空间规划及其用途管制中，地域分区是最常用的区域划分类型。

（二）国土空间主体功能分区

2006年，“主体功能区”的概念首先被写入国家“十一五”规划文件中，并明确指出要“推进形成主体功能区”，将国土空间划分为：禁止开发区、限制开发区、重点开发区和优化开发区4类主体功能区。划分主体功能区主要考虑自然生态状况、水土资源承载能力、区位特征、环境容量、现有开发密度、经济结构特征、人口集聚状况、参与国际分工的程度等多种因素。按开发方式不同，国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4大功能区域；按开发内容差异，划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。也可以划分为城镇化发展区、农产品主产区、重点生态功能区、战略性能保障区、特别振兴区等。在国家级、省级、流域、跨行政区等较高层次和大尺度的国土空间规划及其用途管制中，主体功能分区是可以采用的区域划分类型。它有利于提高区域调控水平、增强区域宏观调控的有效性。

（三）国土空间功能分区

国土空间功能分区是指基于不同区域的国土空间开发利用保护功能特征与差异，划分出不同空间单元的过程。国土空间功能主要指国土空间能够满足人类某种需求的一种属性，如生态功能、生产功能、生活功能、文化功能等。国土空间功能作为满足需求的属性，带有客观物质性和主观精神性两方面，称为功能的二重性。它由自然生态系统提供的本底功能与人类社会经济活动的需求功能相互组合而成（Wangetal.，2017）。各种功能区以不同方式组合在一起，共同构成了国土空间地域功能格局。其任务就是揭示本地区已有的功能空间格局，评价国土空间针对不同功能的适宜性，根据地域功能演变规律和用途管制目标划分不同的功能区并制定相应的管制政策，实现区域的可持续发展（陶岸君等，2016；Yorketal.，2010）。在市、县国土空间管制中，功能分区是主要的区域划分形式。功能分区方案必须充分把握功能空间分异的客观规律，必须建立起与国土空间规划对接的机制，必须与规划用地分类体系相衔接，才能更好地发挥功能分区在空间治理中的有效作用。

需要指出的是，所谓国土空间功能区是指区域内具有一个统一的功能，但国土空间的质量、密度、强度、开发利用方式等各种属性都可以不同（Liuetal.，2018）。这种功能分区，不同于单元内部质量、密度等各种属性都基本相似的均质区，也不同于密度从中心到边缘存在规律性变化的结节区，如城市群、都市圈等。城镇发展区、农产品主产区、生态功能区、禁止开发区是一种功能分区；基本农田集中区、一般农业发展区、城镇村发展区、独立工矿区、风景旅游区、生态安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业发展区等是另一种功能分区。各种功能区还可以进一步细分，例如按照生态系统提供的服务不同可以将生态功能区进一步细分为基本生态功能区、自然生产功能区、环境调节功能区和生态附加功能区等。从协调国土空间开发与保护的角度看，市县国土空间功能分区可分成：生态保护区、基本农田保护区、海洋特殊保护区、自然与文化遗产保护区、风景旅游发展区、一般农业生产区、林业发展区、牧业发展区、城镇发展区、乡村建设区、海洋利用区、矿产和能源利用区等。

（四）国土空间用途分区

国土空间用途分区，追究其源，来自英文中的“Zoning”。其基本理念是把国土空间分成不同的用途区，在不同用途区内规定不同的管制规则，在同一区内实施完全相同的管制规则。它主要是根据国土空间用途管制的需要，突出耕地保护、生态管控、建设控制、文化保全和自然资源节约高效利用，遵循可操作性原则，按照城市地区、乡村地区和海洋地区国土空间用途管制的差异，所划分的国土空间用途类型区的最小单元。比如，在城市地区划分为住宅区、商业区、工业区、行政区、文教区、风景区、保护区等；在乡村地区划分为永久基本农田保护区、一般农业区、特定农业区、工业区、村庄建设区、森林区、风景区、国家公园区、山坡地保育区、防洪区等；在海洋地区划分为农渔业区、港口航运区、工业与城镇用海区、矿产与能源区、旅游休闲娱乐区、海洋保护区、特殊利用区、保留区等。需要指出，国土空间用途分区的研究和实践刚刚开始，目前尚未形成共识，还有待持续深入地探索。

（五）国土空间管理分区

国土空间管理分区主要依据不同行政区国土空间特征、存在的主要问题及其成因的相似性和差异性，将相似性大的行政区划分到同一分区，设定相同的国土空间用途管制目标，采取相同的国土空间管理政策和措施，并加大不同行政区间的国土空间开发保护管理合作，促进不同行政区国土空间开发保护的整体优化；将相似性小、差异性大的行政区划分到不同的管理分区，并根据各自国土空间特征、存在的主要问题及其成因，设定适宜的目标和针对性的国土空间管理政策，实现差别化管理。其主要目的是加强区域国土空间开发保护目标、管理和政策设计的“分区引导”。国土空间管理分区是国土空间分区体系的重要类型之一，能够促进各类基于国土空间要素的功能区划与以行政区为基本单元的国土空间管理模式之间有效衔接，使针对国土空间功能区的管理政策能够更好地落实到各级行政区，而且，还可以促进隶属于不同国土空间管理分区的同一类功能区的差别化管理，提高各类功能区管理的针对性。比如，结合行政区划，划分经济振兴扶持地区、城镇发展提升地区、产业集聚地区、山海合作发展地区等，制定不同的空间管制引导规则，抑或正面清单和负面清单，有利于形成国土空间资源资产的优化整合与最大化利用，促进区域的可持续发展。