国土空间分类的主要形态有哪些？

无论何种体系的国土空间用途管制，都要落到国土空间上，最终还要落到土地和海洋上。合理的国土空间分类，是国土空间用途管制制度设计的科学依据，也是国土空间用途管制制度的科学基础。国内外有关学者，对于如何进行国土空间分类尚未形成共识，在方法论层面上还存在着分歧。在分类系统的建构上，由于应用目的不同，形成了不同的分类系统，主要有以下5大形态：

（一）国土空间自然分类

主要根据国土空间自然属性的相似性和差异性，以气候、地貌、水文、土壤、植被等为具体标志，揭示国土空间类型的分异和演替规律，遵循国土空间构成要素的自然规律，划分国土空间类型。例如《中国1????100万土地类型图制图规范》，首先按照水热条件的组合差异，将全国分为12个土地纲。在其下共分2级，各省（自治区、直辖市）根据需要可以采用3级续分。第一级称为土地类，是土地类型分类的高级单位，主要根据大（中）地貌类型的差异划分，山地以垂直自然带划分；第二级称为土地型，主要是依据植被亚型或群系组、土壤亚类划分。全国共分出土地类115种，土地型872种。

（二）国土空间利用分类

从国土空间利用现状出发，根据国土空间利用的地域分异规律、国土空间用途、国土空间利用方式等，按照一定的层次等级体系划分为若干不同的国土空间利用类别。土地利用现状分类就是最典型的常见的一种国土空间利用分类，只是没有包括海洋而已。土地利用现状类型是土地用途、利用方式、经营特点和土地覆盖特征相对一致的地域单元。例如《GB/T 21010—2017 土地利用现状分类》，将全国土地利用分为12个一级类，73个二级类。12个一级类分别是：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他用地。

（三）国土空间评价分类

根据评价指标的相同性和差异性，以国土空间生产力水平、国土空间质量、国土空间生产潜力、国土空间适宜性等为依据，划分国土空间类型。其目的是为开展国土空间条件调查和适宜性调查服务以及为实现国土空间资源资产的最佳配置服务。土地适宜性评价是重要的国土空间评价类型之一，它是评定土地对于某种用途是否适宜以及适宜的程度，是进行国土空间利用决策，编制国土空间规划的基本依据。联合国粮农组织（FAO）将土地适宜性评价分类如下：①土地适宜纲。反映土地适宜性的种类。S纲，适宜；N纲，不适宜。②土地适宜级。反映纲内适宜程度。S1级，高度适宜；S2级，中度适宜；S3级，勉强适宜。不适宜性纲分为两级：N1级，暂时不适宜；N2级，永久不适宜。③土地适宜亚级，反映限制性的种类。S1级下没有亚级。④土地适宜单元。是亚级的再细分。中国的土地适宜性评价主要是针对农用地展开的，土地适宜类通常分为：①宜耕土地类；②宜园土地类；③宜林土地类；④不宜土地类。土地适宜等通常分为：①一等地（高度适宜等）；②二等地（一般适宜等）；③三等地（勉强适宜等）。中国2020年正在推进编制的国土空间规划，将生态保护重要性评价分为极重要和重要两级；将农业生产适宜性评价和城镇适宜性评价分为适宜、不适宜两级。

（四）国土空间功能分类

国土空间功能是指某一国土空间提供的服务和产品或产生的影响及效用。它是国土空间本身具有的资源属性，或人类社会根据生存发展过程中产生的各种需求对国土空间进行改造，所获得的国土空间在改造后的资源资产等属性。例如，上文指出的联合国粮农组织和环境规划署1999年所提出的土地10大功能，诸如储存个人、群体或社会财富；生产人类食物、纤维、燃料或其他生物物质等，就可将土地的功能分成10大类。刘卫东（2010）按照土地的主体功能差异，将土地分为生产用地、生活用地和生态用地3个一级类。然后进一步将生产用地分为6个二级类和25个三级类；将生活用地划分为5个二级类和21个三级类；将生态用地划分为4个二级类和13个三级类等。

（五）国土空间规划分类

国土空间规划分类是指国土空间规划编制中，根据规划编制、用途管制和实施管理需要，按照相容性原则、公益性原则、国情性原则、发展性原则、可行性原则等，对国土空间进行的分类。2020年11月17日，为履行自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复、统一调查和确权登记、建立国土空间规划体系并监督实施等职责，在整合原《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《海域使用分类》等分类基础上，自然资源部制定印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号，以下简称《分类指南》）。

《分类指南》体现生态优先、绿色发展理念，坚持陆海统筹、城乡统筹、地上地下空间统筹，坚持同级内分类并列不交叉，坚持科学、简明、可操作的总体原则。依据国土空间的主要配置利用方式、经营特点和覆盖特征等因素，对国土空间用地用海类型进行归纳、划分，采用三级分类体系，共设置24种一级类、106种二级类及39种三级类，反映国土空间配置与利用的基本功能，并满足自然资源管理需要。24种一级类分别为：耕地、园地、林地、草地、湿地、农业设施建设用地、居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、工矿用地、仓储用地、交通运输用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地、特殊用地、留白用地、陆地水域、渔业用海、工矿通信用海、交通运输用海、游憩用海、特殊用海、其他土地、其他海域。

《分类指南》具有3个值得关注的特点和变化：一是适用于自然资源管理全过程，体现“全生命周期”管理理念，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，《分类指南》适用于国土调查、国土空间规划到用途管制，并延伸到土地审批、不动产登记等工作。二是实现国土空间的全域全要素覆盖，首次将海洋资源利用的相关用途纳入用地用海分类体系，实现陆域、海域全覆盖；设置了“湿地”，并对耕地、园地、林地、草地等含义进行了修改完善，在陆域实现生产、生活、生态等各类用地全覆盖；适应农业农村发展新特点，切实防止耕地“非农化”“非粮化”，设置了“农业设施建设用地”，实现建设用地的全覆盖。三是体现经济社会高质量发展新需要，例如为满足空间差异化与精细化管理需求，设置了“城镇社区服务设施用地”“农村社区服务设施用地”和“物流仓储用地”；为应对城市未来发展的不确定性，设置了“留白用地”。在使用原则中鼓励土地混合使用和空间复合利用；在细分规定中为制定差别化细则留下空间。