制定国土空间规划分类指南的背景和意义是什么？过程是什么?

《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，已于近日发布试行。2020年12月10日上午，自然资源部召开新闻发布会，自然资源部副部长、党组成员庄少勤介绍了《分类指南》的背景和意义、过程：

一、制定《分类指南》的背景和意义

建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，党中央、国务院高度重视自然资源管理和国土空间治理工作。2013年，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。”早在2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。”“市县空间规划要统一土地分类标准。”2018年，党中央在十九届三中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》中明确了自然资源部“两统一”和“多规合一”等重要职责，即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，具体职责有统一调查和确权登记，建立空间规划体系并监督实施，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。

改革前空间性规划重叠冲突的重要原因之一就是基础分类的不统一、不衔接。自然资源部组建以后，就启动了相关标准的梳理和前期研究工作。在《分类指南》起草过程中，我部深入领会贯彻党中央的一系列决策部署，包括2019年5月党中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出了建立“规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系”的要求，以及2019年11月中办、国办印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中进一步提出了“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求。特别是习近平总书记多次强调“规划工作不仅包括编制，还包括实施。”“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节。”

《分类指南》于近期正式颁布试行，这是实施国家自然资源统一管理、建立国土空间开发保护制度的一项重要基础性标准，对我部履行“两统一”和“多规合一”职责具有长远的历史意义，也是贯彻落实十九届五中全会提出的“多做打基础利长远的工作”的具体举措。

二、研究制定《分类指南》的过程

《分类指南》研究起草过程历时两年多，这充分说明了标准制定的复杂性，既需要技术和理论基础，也需要实践基础。“多规合一”改革前，相关部门在各自业务领域对用地用海分类都有各自的标准和实践基础。城乡规划管理部门有《城市用地分类与规划建设用地标准》，土地管理部门有《土地利用现状分类》，海洋管理部门有《海域使用分类》等国家标准或行业标准。上海、武汉、沈阳、深圳、广州等较早实现部门整合的城市也在实践中为推进“两规合一”的用地分类进行了有益的尝试。但由于各部门用地用海分类的管理目标不同、标准内涵不一、名词术语不同，各自有各自的方言，国家层面没有统一的用地用海分类标准，相当于没有一个统一的“普通话”。

《分类指南》起草大体可以分为两个阶段。第一阶段按照“多规合一”的目标制定规划分类标准，在总结地方实践经验、借鉴国外先进做法的基础上形成初步技术方案，并提交厦门、珠海、青岛、南通等自然资源主管部门试用。

第二阶段按照“两统一”和“全生命周期管理”要求，将规划分类标准拓展到国土空间全过程管理的分类标准。今年以来部长专题会多次研究，决定将分类名称改为《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，从打通“两规”、打通陆海、到打通调查、规划和用途管制等国土空间各环节管理。经过广泛征求相关部门、地方和专家意见，反复试点总结提升，不断修改完善，最终形成了覆盖全域全要素全过程的统一的用地用海分类。