如何适度放活宅基地和农房使用权？

放活宅基地和农房使用权，激活沉睡的土地资产，是实施宅基地“三权分置”的核心内容。围绕宅基地使用权的概念、内涵、权能、功能和放活使用权的具体实现形式等，各地从理论上和实践上进行了探索。特别是在出租、转让、抵押入股等方面积累了丰富的经验，形成了不少亮点。 

（1）对宅基地使用权的内涵和权能进行了探索。实践中有物权论也有债权论，但无论是物权论，还是债权论，在宅基地使用权的权能方面，几乎都是一致的，即，宅基地使用权人依法对宅基地享有占有、使用、收益和有限处分的权利。从各地宅基地使用权的实现形式看，以出租为主，还有转让、抵押、入股、继承、置换、赠与等形式。

（2）关于出租的实现形式。出租已经成为盘活闲置宅基地和农房的主要方式。目前的租赁形式很多。从租赁的主体看，有集体经济组织收购后统一租赁的，有市场化企业收购或收租后统一租赁的，也有农户自己出租经营的，还有通过与企业合作入股进行经营的。例如，义乌已完成新农村建设的村庄共有41544宗宅基地，其农房出租比率达到了95%以上。

（3）关于抵押的实现形式。既有以房屋抵押的，也有“连房带地”一起抵押的。按照《物权法》，农村宅基地使用权是不能抵押的。但是按照《担保法》，农房是可以抵押的。因此，不少地方通过农房抵押，带动宅基地一起抵押，形成了事实上的宅基地抵押。福建晋江将宅基地价值增加到抵押评估价值中，贷款额度从原先的40%提升至60%，创新了宅基地权益实现方式，发挥了宅基地用益物权的规模化效应。同时，一些试点要求，抵押人在以宅基地或农房抵押时，必须保证除抵押物之外，还有基本的居住条件，以避免宅基地被司法处置时造成农民无家可归的社会问题。

（4）关于转让的实现形式。主要亮点在于在转让范围上扩大买受人范围。不少试点探索了扩大买受人范围，突破了“宅基地只能在本集体经济组织成员之间转让”的有关规定，将流转范围扩大到整个乡镇，甚至整个县域范围；转让形式上，既有实物转让的方式，也有以指标或地票等流转的方式；转让程序上，规范转让审核流程。如浙江义乌规定，宅基地转让的前提是，必须拥有合法的不动产权证，且保证人均15平方米的自住面积，转让的宅基地使用年限最高为70年，并按宅基地基准地价的20%向村集体缴纳土地所有权收益。

（5）关于作价入股的实现形式。从地方实践看，有农户将腾退的宅基地使用权以入股、联营方式自主招引业主经营，也有推行村民“以地入社按宅占股、以股分红”的机制。

另外，为了保障宅基地“三权分置”的推进，各地都十分注重规划编制、确权登记、基准地价评估以及集体产权制度改革、农村住房制度改革等相关基础工作和配套改革工作。截至2018年12月，全国33个试点地区腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。例如，福建晋江通过“指标置换、资产置换、货币补偿、借地退出”等4种方式腾退宅基地6345亩，为农村产业发展提供了较为充足的用地空间。

宅基地制度改革通过解决历史遗留问题，保障了农民土地权益，形成了多样的农民住房保障形式，有效满足了农民的乡元化居住需求。农房抵押、有偿退出、流转等制度设计，增加了农民财产性收入。但是，由于宅基地“三权分置”是一项全新的改革举措，许多法理和理论的问题尚在探索之中，实践操作上也面临不少问题和难点：在所有权的行使上，存在着所有权虚置，特别是处分权落实不到位等问题；在资格权的保障上，存在着资格权的权能、认定和实现形式等问题；在使用权的放活上，面临着使用权的属性、权能、实现形式以及法律障碍等问题。而且，宅基地底数不清的问题仍较突出，基于“多规合一”的村庄规划编制滞后，房地一体登记的比例还不高与宅基地“三权分置”改革密切相关的户籍制度改革、农村住房制度改革、集体产权制度改革、相关政策法规的修改等， 目前还难以满足宅基地“三权分置”改革的需要，需要加快完善，及时跟进。因此，新修改的《土地管理法》并没有将“三权分置”的内容纳入修改范围，待形成比较成熟的制度经验后再进行立法规范。

来源：“三权分置”试点经验