国土空间规划体系建设与《民法典》相关条款的衔接的内容有哪些？

与空间资源相关的民事权利的实现，离不开《宪法》和《民法典》的保障，同时亦有赖于国土空间规划的科学规范和清晰界定。在建设社会主义法治国家的进程中，空间规划要积极为民事活动提供框架，国土空间规划体系建设则要注重与《民法典》相关条款的衔接。下文从规划法律法规体系和规划编制与实施管理体系两个层次作阐述。

1、规划法律法规体系

国土资源管理与空间规划的事权涉及到各方面事务；在国家宪法之下，多年来形成了以《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》等行政法为主体，由相关行政法规、部门规章和技术规范所共同组成的庞大行政法律法规体系。与此同时，立法体制也在演进，例如据2015年修订后的《立法法》，“设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护事项制定地方性法规”(第七十二条第二款)。在立法主体多层级的同时，亦要防止和克服法制不统一或碎片化的趋向。在构建“多规合一”的统一国土空间规划体系的背景下，必须加快规划法制建设，以规范国土空间规划工作，并赋予其应有的权威性。

具体而言，在中央作出建立国土空间规划体系并监督实施的决策部署后，就要抓紧制定《国土空间规划法》等法律。有关学者认为，除规划编制、实施管理的程序性内容外，《国土空间规划法》还需明确规划权的权利内容和调整对象等实体内容[11]；还有专家提出，要以土地发展权、土地相邻权、土地征收权为规制主体[12]。界定空间权的主体，确定建设用地使用权取得的空间权利的行使范围等，均关系到民事权利。基于物权法定原则，公权对私权的干预行为要有限制；因而，国土空间规划立法势必要与《民法典》物权编的有关条款相衔接。

与国土空间规划相关的《土地管理法》《矿产资源法》《水法》《森林法》《草原法》《海岛保护法》《农村土地承包法》等各类空间和资源管理专项法律，也要与《民法典》中有关不动产物权的确权登记、集体土地流转和入市等方面的规定相统一。要依据《民法典》，并以《不动产登记暂行条例》为基础，完善居住权、地役权等权利的设立规则，包括纳入确权登记内容，明晰登记效力、登记管辖、法律责任等，从而维护社会经济秩序，并确保空间规划的落地实施。在条件成熟时，应制定《不动产登记法》。

在此基础上，还要对行政法规及地方法规，以及对原国土、住建、环保等部门发布的部委规章等加以梳理，以衔接《民法典》及新的国土空间规划立法。如根据《民法典》第三百五十九条，关于住宅建设用地使用权届满后“续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”的规定，要及时制定住宅建设用地使用权到期后的有偿续期规则，以避免地方行政的困惑及民事权利行使的紊乱。此外，针对征收拆迁及安置、低收入群体和外来群体居住权等政策和操作办法，地方立法机关和政府可依据《立法法》主动制定地方性法规和政府规章。但地方立法不得与宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触，涉及民事权利的内容则要衔接和落实《民法典》的规定。

2、规划编制与实施管理体系

目前，国土空间规划的“五级三类”编制体系已经较为明确。空间规划编制需要以资源环境承载能力和国土空间开发适应性的评价结果为基础，需要制定生态功能保障、资源利用上限、环境质量底线的基本要求和控制指标；在市县国土空间总体规划编制中，划定“三区三线”体现了底线思维，这可谓是国土空间规划应对环境污染和生态破坏侵权的公权响应。

在详细规划和规划实施层面，需要将地下地上的全部空间要素纳入规划编制中来，通过对周边环境影响、开发潜力、公共设施承载能力的评估，明确各地块的空间开发强度、建设量、特殊保护、生态修复等规划管制内容，以及不同层次空间的通道、出入口等衔接规则和相邻义务。详细规划确定的地块规划条件，一是可纳入建设用地出让合同，相关民事权利及行为要受到《民法典》合同编的有关条款所规范；二是作为规划许可管理的依据，成为民事主体空间行为的约束边界。按《民法典》的规定，民事主体的房屋、土地等财产权利以及其他合法权益受法律保护，这里的“合法”包括了符合法定规划和依法作出的规划许可。为了切实维护公民和法人等民事主体的合法权利和权益，在规划编制、审批、许可和批后管理的各个阶段，规划行政机关需要通过听证、公示、展览、座谈等多种公众参与形式来听取意见和尽到说明义务，并保障公众的知情权及行政复议权和诉讼权。

针对自然资源开发与保护的规划实施与监督环节，首先要明确自然资源的所有权。根据《民法典》第二百零九条，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外”；同时也规定，“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记”。除了所有权，不动产物权还包括用益物权。《民法典》物权编第三百二十四条规定，“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，组织、个人依法可以占有、使用和收益”。在这一情形下，国家拥有所有权的自然资源的用益物权也应该纳入统一的登记制度。

有学者认为，不动产登记更多是反映经济利益目的和对私法性收益的保护，而自然资源登记则是向公法性管理“山水林田湖草”生命共同体目标转变[13]。基于这一思路，自然资源统一登记应与市县域国土空间规划编制相衔接，以自然生态空间为登记单元，从而保证国家公园、自然保护区、自然公园等空间的生态功能完整性。同时，还要将自然资源登记单元与规划的空间用途管制信息系统相关联，以确保国土空间规划所确定的用途、生态红线等管制要求和特殊保护规定能够得到全面执行。