《民法典》与物权法律及行政法律的关系是什么？

1、《民法典》与物权法律

经多年酝酿，我国于2007年制定了《物权法》。《物权法》中的大量条款是关于土地、房屋等空间对象物权利的占有、使用、收益和处分的规定，因而与空间规划的关系极为密切。物权法律属于民法的范畴，《民法典》正式施行后，《物权法》即废止；关于物权的规定则纳入了《民法典》(第二编“物权”)。

1.1《民法典》的起草过程及对物权的认识

1954年，在中华人民共和国法制建设的初期就开始了民法典的第一次起草；在当时搞计划经济的政策背景下，借鉴前苏联的民法典立法模式，提出了总则、所有权、债、继承这四编；但否认民法是私法，对物权的概念也认识不清。1962年的第二次起草则更为强调计划经济，将“自然人”“法人”“合同”等法律概念以“个人”“单位”“关系”等计划经济用语来替代，反映了中国当时的政治经济特色。其后，起草工作多年处于停滞状态。

“文革”结束后的1979年，民法典第三次起草，期间借鉴了西方国家及我国台湾地区的民法体例。但鉴于当时的体制机制和经济社会关系尚处在快速变化之中，全国人大采取了先制定民事单行法、待条件具备后再制定民法典的方案。至1985年，基于民法草案完成了《民法通则》编制，对民事主体、民事行为、民事权利、民事责任等基本内容作了规定，可谓建立了当代民法的一般性规则。随后，除先行制定和施行的《婚姻法》(1980)、《继承法》(1985)、《专利法》(1984)、《商标法》(1982)外，还分别制定了《收养法》(1991)、《担保法》(1995)、《合同法》(1999)等民法单行法。当时对物权法的制定也有过较多讨论，但由于对保护私人财产权利的意见分歧较大，物权法迟迟未能出台。

1.2 市场经济下的财产权利问题逐渐凸显，物权立法势在必行

随着改革开放的逐步深化和社会财富的不断增长，非公经济和私人财产权利的法定地位亟待明确。1993年《宪法修正案》首次明确了“国家实行社会主义市场经济”；与市场经济相联系的是多种所有制经济的发展壮大和对合法私人财产权利的承认和保护。为了适应经济体制的深刻转型，1998年国家立法机关开始了第四次民法典的起草；但最终由于对法典的内容争议较大而未能完成；仍恢复至原定的“成熟一个通过一个”的立法路径。在此背景下，单行的《物权法》制定被提上了议事日程，并终于取得了突破性进展。2007年3月，第十届全国人大第五次会议表决通过了《物权法》，同年10月1日起施行。

为了适应日益复杂的经济社会关系，2014年党的十八届四中全会再次明确提出要“制定民法典”；拟采取“先编制总则、再整合其他各编内容”的思路进行编制。2017年3月，第十二届全国人大第五次会议通过了《民法总则》；至2020年，各分编均已经编纂完成；2020年5月28日，第十三届全国人大第三次会议审议通过了《民法典》，2021年1月起施行。

根据《民法典》第二条的阐述，民法本质上是规范民事主体的人身关系和财产关系的法律体系。在《民法典》颁布之前，《物权法》是民法体系中用来调整不动产和动产在内的公民有形财产关系的法律规范，它通过明确物的归属和利用，体现民事主体对土地、建筑物等特定的物享有的支配和排他的权利。随着依法治国观念的不断强化，《物权法》已经成为了保障民事主体合法财产权利的重要基石。与此同时，《物权法》与《城乡规划法》等行政立法也是相衔接的。例如《物权法》规定，“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”(第七条)，“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定”(第八条)。这些规定均在《民法典》中得到了延续。

目前的《民法典》共七编，包括了总则编、物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编；这是在诸多单行法的基础上形成的结构体系，同时也是结合了当前经济社会发展中的新问题及司法实践而进行的制度创新和完善，具有很强的针对性。

“物权编”在《民法典》中位于总则编后的第一位，继承了原《物权法》中的总则、所有权、用益物权、担保物权、占有等5个分编的体系结构。其中，对业主建筑物区分所有权、住宅建筑用地使用权、土地经营权、居住权等内容做了部分修改；在第二百零七条中明确规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯”，较《物权法》的相应表述增加了“平等”两字，彰显了法律的公平原则和建设法治国家的要义。

2、《民法典》与行政法律

民法有时被称为“私法”，公法与私法的法律分类方式起源于古罗马，直至近现代仍应用于大陆法系国家。一般而言，公法界定和限制国家公权力，规范公共利益和私人利益的关系，包括宪法、刑法、行政法和诉讼法；私法调整和保障公民权利，规范私人与私人之间的利益关系，即民商法。从法律效力上来说，民法典“根据宪法”制定，其效力仅低于宪法。因此从立法上讲，民法需接受宪法的指引，民事主体需在宪法框架下行使权利。在法律的适用和内涵上，公法与私法的关系主要指“国家干预”思维下的行政法律与“意思自治”思维下的民法之间的关系。行政机关是国家权力的运行者，行政法律通过规制主体的行为，使得公权在法定范围内运行。民法的核心思想是自由与自治，通过对行为进行界定和限制来划定根据自由意志支配和使用权利的界线，保障公民权利在合法的框架下不受损害。

如何平衡公法与私法历来备受学界关注，并认为应被科学合理地纳入到民法典的制定中。美国学者凯尔森·汉斯认为，行政法律与民法典的区别，只是法律创制的方式不同，本质上都是国家意志的产物，公法与私法具有一元性。德国公法学者施密特·阿斯曼认为行政法和民法在功能上没有本质差别，都是对市民间利益冲突进行调整和规范的法律手段，只是自发实施与行政干预的调控手段与受约束程度不同。因此在民法典中适当嵌入“行政法律规范”是合理且正当的。具体立法表现方式主要有以下3种：

(1)通过法律原则宣告。如《民法典》总则第八条规定了“民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗”。其中所称的法律包括了行政法律法规；“公序”即公共秩序，自然包括公共行政管理秩序。同时《民法典》取消了《民法通则》中将稳定性较弱的国家政策作为民法法源的做法。即“法无禁止即可为”，民事主体依据民法典指导和预测行为；同时，民事权利的行使边界由宪法和行政法所规定，民事权利只有在规定的范围内才可能实现。

(2)通过内设强制性规定。例如《民法典》物权编第二百四十四条规定，“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”；第二百九十三条规定，“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照”。实际上，物权本身就是要排除任意不特定第三人的绝对权，并为体现对国家、社会、他人利益的保护而实施行政干预，包括对权利的主体、客体、内容和目的等加以限制。

(3)通过“引致”为行政法留有接口。如《民法典》总则第十一条规定，“其他法律对民事关系有特别规定的，依照其规定”。为确保体系完整和结构健全，相邻权、土地权、环境权等介于公法与私法之间的权利关系在《民法典》中只是确定了基本规则，具体规定则是留有接口，可通过“引致”的方式衔接其他行政法律法规。如第三百六十三条的“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定”；第三百三十二条的“前款规定的承包期限届满，由土地承包经营权人依照农村土地承包的法律规定继续承包”。

由此可见，行政法与民法可形成“相互依存、相互支援的补强关系”。

来源  吕一平 赵  民：简论《民法典》与国土空间规划的关联性