市级总规编制中如何避免以往规划存在“图上画画、墙上挂挂”的问题？

自然资源部召开《指南》有关情况新闻发布会，自然资源部国土空间规划局张兵局长、国土空间规划局孙雪东副局长、国土空间规划局二级巡视员李枫就《指南》有关情况回答记者问题：

“图上画画、墙上挂挂”的问题，请问市级总规编制中如何避免？

这个问题在相当长一段时期确实存在，也广为诟病，很多规划在编制审批完成之日，就束之高阁。

问题的第一个症结主要在规划的科学性不强，因为规划的社会科学属性远远大于自然科学属性，门槛低、但水很深；

第二个症结是规划的权威性不够，一任市长改几次规划成为家常便饭，下位规划修改偏离上位规划的约束性要求，详细规划随意修改总体规划；

第三个症结是规划的操作性不强，激励约束政策机制没有形成一个方向的合力等等。

针对这个问题，《指南》着重从以下三方面入手，改变过去规划重编制轻实施，“纸上画画、墙上挂挂”“政府一换届，规划就换届”的现象。

（一）加强规划传导

五级三类规划要逐级传导到位。不仅总体规划要严格执行，还要充分发挥详细规划和专项规划的作用。《指南》明确要对市辖县（区、市）提出规划指引，下达调控指标，确保市级总规确定的约束性指标有效落实；要求编制分区规划或划分详规单元，加强对详细规划的指引和传导；涉及中心城区范围的县（区、市）的国土空间总体规划，应当落实市级国土空间总体规划对中心城区的国土空间安排；明确专项规划编制清单，加强对专项规划的约束和指引。

（二）完善规划实施政策机制
规划有效实施离不开好的政策机制。《指南》要求衔接“十四五”规划、制定近期行动计划、编制重大项目清单、落实和细化主体功能区政策、提出有针对性、可操作的财政、投资、产业、环境、生态、人口、土地等政策措施，保障规划目标的实现。

（三）建好国土空间规划“一张图”
这是此次国土空间规划改革的重大创新。国土空间规划“一张图”是集成整合国土空间规划编制和实施管理所需现状数据、各级各类国土空间规划成果数据和国土空间规划实施监督数据，形成的覆盖全域、动态更新、权威统一的国土空间规划数据体系。

“一张图”有以下四方面作用：

1. 提供统一的规划底板

“一张图”为国家发展规划落地实施，为实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地提供统一的规划底板，实现“发展目标、用地指标、空间坐标”的有序统一。

2. 支撑规划全生命周期管理

支撑规划科学编制。基于“一张图”，可以更清楚地了解和掌握国土空间的“家底”，辅助开展国土空间分析与评价、识别国土空间开发保护的主要问题，提高规划编制的科学性，有效避免各类规划内容重叠冲突，实现“将每一寸土地规划得清清楚楚”。

提高规划审批效率。基于“一张图”，开展图数一致性、指标符合性以及空间布局符合性等审查。相关专项规划在编制和审查过程中要与“一张图”进行核对，批复后还要叠加到“一张图”上，有效避免“规划打架”，提高审批工作效率。

防止随意修改规划。基于“一张图”，为开展规划定期体检评估提供底图底数和应用服务，支撑规划动态调整。建立留痕制度，在“一张图”上实现对规划管理行为全过程可回溯、可查询，防止对规划的随意修改。

实现规划实施的实时监督。基于“一张图”，进行执法督察和监测预警，不仅清楚每块土地的规划用途，还能够掌握每块土地的实际使用情况。

3. 服务国土空间用途管制和其它行业管理

“一张图”既是国土空间用途管制和规划许可的前提和依据，也能够为相关行业主管部门进行项目合规性审查提供数据和服务。

4. 支撑构建智慧规划、智慧城市

基于“一张图”，鼓励融合相关大数据，结合数据综合平台、区块链等新技术和新手段，构建可感知、能学习、善治理和自适应的智慧规划，支持智慧城市建设，提高空间治理能力和治理水平。“三调”结果很快就会发布，将会有一张明明确确的现状图。我们通过五级总体规划和局部地区的详细规划，将每一寸土地的规划用途变还是不变规划得清清楚楚，会给大家提供不同比例尺的“一张图”，不仅解决“墙上挂挂”的问题，还要解决规划的实施性和操作性问题。