浙江省自然资源厅 浙江省发展改革委 浙江省农业农村厅
关于保障农村一二三产业融合发展用地促进乡村振兴的指导意见
（征求意见稿）
为贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于全面实施乡村振兴战略的决策部署，加快农业农村现代化，推动农村一二三产业融合发展，助推我省高质量发展建设共同富裕示范区，根据《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）、《浙江省土地管理条例》和《浙江省乡村振兴促进条例》等有关要求，结合我省实际，提出如下指导意见。
一、总体要求
（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以高质量发展建设共同富裕示范区为主线，认真践行“绿水青山就是金山银山”理念，坚持规划引领、耕地保护、节约集约、产业融合，按照绿色发展、产业兴旺、农民增收的要求，有序推进农村一二三产业融合发展，为高质量发展建设共同富裕示范区提供有力支撑。
（二）基本原则。
——坚持规划引领。科学编制国土空间规划，合理布局乡村产业。严格执行永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界的管控要求，规范项目选址。
——坚持耕地保护。落实最严格的耕地保护制度，坚决制止耕地“非农化”行为，严禁违规占用耕地。严格耕地用途管制，防止耕地“非粮化”。严禁违规占用永久基本农田。
——坚持节约集约。鼓励优先利用农村存量建设用地，提高土地利用节约集约利用水平。充分发挥市场机制在土地资源要素配置中的决定性作用，激发市场活力，提高土地资源配置效率。
——坚持产业融合。利用乡村优势特色资源，扶持发展农产品加工、乡村休闲旅游等产业，推动农业接二连三，吸纳劳动力就业，带动农民增收，促进农村一二三产业融合发展，实现乡村产业兴旺。
二、工作措施
（一）科学编制国土空间规划，合理保障农村产业用地。各地要加快推进国土空间规划编制，加强农村产业发展用地规划编制研究，以全面推进乡村振兴为指引，促进农村一二三产业融合发展，深化农业空间用地结构和布局优化研究。在严格耕地和生态保护红线保护的基础上，探索适应乡村振兴和农村一二三产业融合发展需求的农业、生态空间管控单元划分方法及传导机制。因地制宜合理安排建设用地规模、结构和布局，以及配套的公共服务设施、基础设施，有效保障农村一二三产业融合发展用地需要，优化乡村生产、生活、生态空间格局。在县域范围内统筹优化农村一二三产业融合发展用地布局，合理保障用地规模。在县、乡镇级国土空间规划中原则上安排不少于10%的规划新增建设用地规模，重点支持农村一二三产业融合发展用地。
（二）优化农村产业用地布局。规模较大、工业化程度高、分散布局配套设施成本高的产业项目要进产业园区；具有一定规模的农产品加工项目要向县城或有条件的乡镇城镇开发边界内集聚，其中农产品精深加工和关键物流节点项目应优先集中布局到县城或乡镇产业园区；直接服务种植养殖业的农产品加工、电子商务、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业，原则上应集中在村庄建设边界内。利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必需的配套设施建设，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，实行比例和面积控制，并依法办理农用地转用审批和供地手续。各地可在乡镇级国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的城乡建设用地规模机动指标，优先用于保障难以确定选址的农村一二三产业融合发展项目用地需求。对难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质，待建设项目规划审批时再落实建设用地规模、明确规划用地性质，项目批准后更新乡镇级国土空间总体规划、村庄规划。允许乡镇和村庄根据各自发展阶段与计划，在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件下，通过修改村庄规划，对村庄现有建设用地布局进行调整优化。
（三）拓展农村集体建设用地使用路径。鼓励利用现状村集体建设用地保障农村一二三产业融合发展用地，对零星分散的可通过增减挂钩政策集中安排农村产业用地。农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权作价入股、联营等形式共同举办企业的，可根据《土地管理法》第六十条规定使用国土空间规划确定的建设用地。探索在农民集体依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，将符合空间规划的存量及新增集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市。集体经营性建设用地以招标拍卖挂牌方式公开出让的，各地要结合项目开发建设实际，依法依规采用弹性年限出让、先租先让等方式灵活供应土地。
（四）合理保障建设用地。各市县要积极支持农村产业发展，原则上每年安排不低于年度新增建设用地计划指标的5%用地农村产业及配套设施建设用地。对盘活利用存量建设用地建设农村一二三产业融合发展用地项目符合条件的，可纳入“增存挂钩”机制按比例配置新增建设用地计划指标。高质量推进乡村全域土地综合整治与生态修复工程，围绕做优空间、做美景观、做精农田、做特产业的思路，依据“多规合一”实用性村庄规划，以乡镇（街道）或部分行政村（社区）为实施单元，组织实施“3+X”模式的乡村全域土地综合整治与生态修复工程2.0版。优化或重构乡村生产、生活、生态空间格局，保障乡村一二三产业融合用地空间。集约高效配置空间资源，通过土地整治产生的城乡建设用地增减挂钩节余指标，应当按照国家和省有关规定优先用于土地整治项目所在村的产业、公共服务设施和村民住宅用地，支持农村一二三产业融合发展用地需求。
（五）鼓励农村存量住宅复合利用。在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地上的农村存量住宅进行复合利用，鼓励通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，合理发展农家乐、乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。需对宅基地上原有建筑物、构筑物进行翻新、改造的，应符合建设安全要求，不得突破当地宅基地面积标准，容积率、建筑高度、层数、风貌等应符合当地国土空间规划和宅基地管理等相关规定，不得突破当地宅基地面积标准，并依法依规办理各项审批手续。鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，退出宅基地符合规划的，可纳入集体经营性建设用地流转与使用范围，用于当地农村一二三产业融合发展。
（六）规范使用设施农业用地。农村一二三产业融合发展用地符合设施农业用地条件的，应按照省自然资源厅、省农业农村厅《关于规范设施农业用地管理 促进设施农用地健康发展的通知》（浙自然资规〔2020〕10号）规定办理设施农业用地使用备案手续。对于作物种植和畜禽水产养殖设施建设对耕地耕作层造成破坏的，应认定为农业设施建设用地并加强管理，年度内落实耕地‘进出平衡’，严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。农村一二三产业融合发展所需建设用地不符合设施农业用地要求的，应依法办理农用地转用审批手续，原则上不办理征收手续，如确实需要征收土地的，必须符合条件并纳入土地成片开发方案。
（七）优化规划许可审批。在村庄建设边界外，具备必要的基础设施条件、使用规划预留建设用地指标的农村一二三产业融合发展项目，在不占用永久基本农田、严守生态保护红线、不破坏历史风貌和影响自然环境安全的前提下，可暂不做规划调整，根据国土空间规划确定的分区准入条件、比例和面积控制指标等要求确定规划条件，作为建设项目审批的规划依据之一；对于使用存量宅基地等集体建设用地，通过整理、修缮原有建筑物、构筑物，用于农村一二三产业融合发展项目的，在符合村庄规划关于建筑风貌管控要求、不增加建筑面积和建筑高度、不改变房屋主体结构前提下，可不办理规划许可手续（乡村建设规划许可）；用地面积不超过 100 平方米的厕所、污水处理、垃圾储运、供电、供气、通讯等零星公共服务设施、基础设施项目用地，在符合村庄规划的前提下，在向属地政府和自然资源部门报备及时做好监测监管和地类管理后，可不办理规划许可手续（乡村建设规划许可）。需办理农用地转用审批手续的农村一二三产业用地，依照农转用审批权限办理。农村一二三产业融合发展用地项目建设涉及占用耕地的，必须落实耕地占补平衡；涉及占用林地的，应依法办理林地征（占）用审批手续。办理用地审批手续时，可不办理用地预审与选址意见书。除依法应当以招标拍卖挂牌等方式公开出让的土地外，可将建设用地批准和规划许可手续合并办理，核发规划许可证书，并申请办理不动产登记。
（八）建立重点项目库。各市、县农业农村部门要会同自然资源主管部门，依据农村产业发展规划、国土空间规划，按照“项目跟着规划走”的原则，确定农村一二三产业融合发展重点项目及布局，建立重点项目库。入库项目应符合国土空间规划和节约集约用地标准，符合相关产业、环保政策，具有一定投资规模和示范带动作用，能够有效带动农民就业增收。对入库项目，各地要按照“项目跟着规划走，要素跟着项目走”的要求，统筹存量建设用地、增减挂钩指标、新增计划指标落实用地保障。
（九）建立项目用地退出机制。实施农村一二三产业融合发展项目用地考核监管制度，出、受让双方应签订一二三产业融合发展项目用地合同时，应明确用地退出条件。农村一二三产业融合发展项目因政府原因无法实施、项目主体未按规划确定的用途使用或擅自分割转让转租的，县级以上自然资源、农业农村主管部门应按照法律法规规章规定、土地有偿使用合同或划拨决定书的约定或规定进行处置。项目使用集体建设用地的，县级以上自然资源、农业农村主管部门应指导农村集体经济组织根据《土地管理法》第六十六条规定，依法收回集体土地使用权。
三、实施监管
（一）落实监管责任。市县自然资源、农业农村主管部门要加强农村一二三产业融合发展用地全过程的监管，建立监管协调机制，加强沟通协调、落实监管责任。各级自然资源主管部门要将农村一二三产业融合发展用地情况纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”进行动态监管，并结合国土变更调查进行年度评估，严肃查处违法违规占用、转让土地及改变土地用途等行为。各市农业农村部门每年应对农村一二三产业融合发展项目推进情况进行定期评估，加强指导监管。
（二）强化用地监管。落实最严格的耕地保护制度，坚决制止耕地“非农化”行为，严禁违规占用耕地进行农村产业建设，防止耕地“非粮化”，不得造成耕地污染。严禁破坏自然地理景观、生态系统稳定性、生物多样性的农村一二三产业融合发展项目准入。各地不得以农村一二三产业融合发展为名开发商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产项目及利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆；不得以农村一二三产业融合发展为名进行挖山填湖、削峰填谷、挖田造湖造景或成片毁林、破坏水域水系等行为；不得将农业规模化经营配套设施用地改变用途或私自转让转租；不得擅自将农业设施用地改变用途。各地自然资源部门可在此基础上结合当地实际制定农村产业项目用地负面清单。
浙江省自然资源厅 浙江省发展改革委
浙江省农业农村厅
2022年 月 日
