吉林省自然资源厅
保障和规范农村一二三产业融合发展用地实施细则
（征求意见稿）
为深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面落实省委、省政府推进乡村振兴的工作部署，保障农村一二三产业融合发展合理用地需求，根据《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》精神，结合我省实际，制定如下实施细则。
一、明确农村一二三产业融合发展用地保障范围
（一）明确用地保障范围。农村一二三产业融合发展用地是以农业农村资源为依托，拓展农业农村功能，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农村休闲观光旅游、电子商务等混合融合的产业用地，土地用途可按工业、商业、物流仓储用地等管理。
（二）建立准入负面清单。以下情形不得纳入农村一二三产业融合发展用地范围：
1.挖山填湖、削峰填谷、挖湖造景或成片毁林毁草、破坏水域水系等破坏自然风貌、污染生态环境、造成水土流失的项目;
2.商品住宅、别墅大院、私人会馆、酒店、公寓写字楼的项目；
3.擅自将农业设施用地改变用途用于其他项目建设；
4.以农村一二三产业融合发展名义占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；
5.市县自然资源部门结合当地实际制定的农村产业项目用地负面清单规定的项目。
6.法律、法规和国家规定其他禁止的情形。
二、引导农村产业在县域范围内统筹布局
（三）加快推进乡镇、村庄规划编制。科学编制国土空间规划，因地制宜合理安排建设用地规模、结构和布局及配套公共服务设施、基础设施，有效保障农村产业融合发展用地需要。合理确定乡镇和村庄建设用地指标，并在县、乡镇级国土空间规划安排不少于10%的建设用地规模，具体在县、乡镇国土空间规划和村庄规划中落实农村产业用地布局，保障农村一二三产业融合项目用地空间，促进农村生产、生活、生态空间协调发展。结合多规合一村庄规划，允许乡镇和村庄根据各自发展阶段与计划，对村庄现有建设用地规模和布局进行整合，并按原程序报批实施。
（四）统筹安排农村产业布局。规模较大、工业化程度高、分散布局配套设施成本高的项目要进产业园区；具有一定规模的农产品加工要向县城或有条件的乡镇城镇开发边界内集聚，其中农产品精深加工和关键物流节点应集中布局到县城或农业产业强镇；直接服务种植养殖业或需就近利用农业农村资源的农产品初加工、仓储保鲜冷链、电子商务、产地低温直销配送等产业，原则上应集中在行政村村庄建设边界内。各市县自然资源主管部门会同发展改革、农业农村等部门应深入研究本地农村一二三产业融合发展的发展方向和产业定位，合理确定农村一二三产业融合发展项目的用地布局、规模。
（五）探索规划“留白”机制。各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，保障农村一二三产业融合发展用地空间。需就地开展农产品初加工或利用本地资源发展休闲观光旅游产业的，且难以在村庄规划中预留准确选址的建设用地，可在不占用永久基本农田生态保护红线和自然保护区，不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，在审批落地时，随建设项目用地报批材料一并审批，同时更新村庄规划数据库。
三、拓展农村集体建设用地使用路径
（六）鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权作价入股、联营等形式共同举办企业的，可根据《土地管理法》第六十条规定使用国土空间规划确定的建设用地。
（七）积极探索集体经营性建设用地入市。单位或者个人也可按照国家统一部署，通过集体经营性建设用地入市的渠道，以出让、出租等方式使用集体建设用地。探索在农民集体依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，将符合规划的存量集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市。
（八）合理确定集体经营性建设用地的供地模式。国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。在县城和农业重点镇使用国有土地从事农村一二三产业融合发展项目的，具备条件的应推行“标准地”供应。市、县人民政府自然资源主管部门应当依据国土空间规划提出拟出让、出租的集体经营性建设用地的规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发建设强度等。并会同有关部门提出产业准入和生态环境保护要求。
四、大力盘活农村存量建设用地
（九）充分利用农村集体存量建设用地开展全域土地综合整治和增减挂钩。在充分尊重农民意愿的前提下，可依据国土空间规划，以乡镇或部分村庄为基本单元开展全域土地综合整治，盘活农村存量建设用地，腾挪空间用于支持农村产业融合发展和乡村振兴；依据国土空间规划，规范推进城乡建设用地增减挂钩，形成的挂钩指标在保障安置用地需求的基础上优先用于保障农村一二三产业融合发展。
（十）鼓励宅基地复合利用。在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。严格落实“一户一宅”规定，对合法宅基地和地上房屋，鼓励通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，发展农家乐、民宿、乡村旅游、电子商务等农村产业。需对宅基地上原有建筑物、构筑物进行翻新、装修、改造的，不得改变原建筑物、构筑物主体结构，不得突破宅基地面积，容积率、建筑高度、层数、风貌等应符合当地规划要求，并依法依规办理相关手续。
五、保障设施农业发展用地。
（十一）坚持设施农业农地农用。农村产业融合发展用地符合设施农用地条件的，可按照《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）要求使用。设施农业必须按照备案要求使用土地，确保农地农用，禁止擅自将农业设施用于其他经营。对于作物种植和畜禽水产养殖设施建设对耕地耕作层造成破坏的，应认定为农业设施建设用地并加强管理，明确土地复垦义务人、复垦责任、复垦措施，并加强管理。农村产业融合发展所需建设用地不符合设施农业用地要求的，应依法办理农用地转用审批手续。
（十二）合理控制设施农业占用基本农田。设施农业用地尽量不占或少占耕地，避让永久基本农田。设施农业占用永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门对是否破坏耕作层及占用永久基本农田的必要性、合理性等情况进行充分论证，对占用永久基本农田的数量，各地应根据区域内永久基本农田保护任务及补划能力等因素合理确定，要充分考虑当地重大建设项目占用永久基本农田的补划空间。
（十三）合理控制设施农业用地的规模。设施农业生产设施用地按生产规模和建设标准合理确定，附属和配套设施用地依据生产设施用地规模按比例确定。严格按照《吉林省自然资源厅吉林省农业农村厅吉林省畜牧业管理局关于规范设施农业用地管理的通知》（吉自然资规〔2020〕1号）规定，控制作物种植设施用地规模、养殖设施用地规模和看护房用地规模。
六、优化规划和用地审批流程
（十四）简化使用规划预留建设用地的审批。在村庄建设边界外，具备必要的基础设施条件、使用规划预留建设用地指标的农村产业融合发展项目，在不占用永久基本农田、严守生态保护红线、不破坏历史风貌和影响自然环境安全的前提下，可暂不做规划调整、不办理用地预审与选址意见书。
（十五）建立农村产业项目库。各市要建立农村一二三产业融合发展项目库，入库项目应符合国土空间规划和节约集约用地标准，符合相关产业、环保政策，具有一定投资规模和示范带动作用，能够有效带动农民就业增收。对入库项目的新增用地，各地要按照“土地要素跟着项目走”的要求，统筹新增建设用地计划指标，对于乡村产业发展新增建设用地计划指标不足的，由省厅统筹解决。
（十六）优化用地审批流程。除依法应当以招标拍卖挂牌等方式公开让的土地外，可将建设用地批准和规划许可手续合并办理，核发规划许可证书，并申请办理不动产登记。
七、强化用地监管
（十七）明确监管事项。严禁以发展农村一二三产业为名，违规占用永久基本农田、自然保护区、生态红线。落实最严格的耕地保护制度，坚决制止耕地“非农化”行为，严禁违规占用耕地进行农村产业建设，防止耕地“非粮化”，不得造成耕地污染。严禁违背农民意愿开展土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩项目，严禁建设已列入准入负面清单项目，严禁将农业规模化经营配套设施用地改变用途或私自转让转租。
（十八）落实相关部门的主体责任。各市县自然资源、发展改革、农业农村主管部门要建立农村一二三产业融合发展用地监管协调机制，加强沟通协调、形成监管合力、落实监管责任。自然资源主管部门要全力保障农村产业融合发展合理用地需求；发展改革部门要合理确定农村产业融合发展项目方向，严格控制国家禁止、限制类项目建设；农业农村部门在编制乡村振兴规划时，应与各地国土空间规划做好衔接，做好农村产业融合发展项目谋划，推进农村产业融合发展。
