来源：许入丹 北斗城乡规划
导 读
党的十九大提出了实施乡村振兴战略，并作出了城乡融合发展的重大决策与战略部署。2019年5月5日，中共中央、国务院进一步发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，强调改革开放特别是党的十八大以来，城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。并提出要促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。为重塑新型城乡关系，要走城乡融合发展之路，来促进乡村振兴和农业农村现代化。可以看出，乡村振兴实质上是一个城乡互动的过程。
小城镇作为连接城乡区域的功能体，是城乡生产要素流动和组合的中介。但实际上，我国的小城镇发展仍然滞后，无论是从城乡发展来看还是从小城镇自身发展来看都未发挥应有的作用。因此，各地小城镇应当针对地方不同的区情和发展实际，根据本地城乡发展的核心影响要素，制定针对性的引导措施，促进不同地区小城镇发挥应有的作用，实现小城镇良性健康发展。欠发达地区由于基础较为薄弱，财政能力有限，人才缺乏等限制条件，欠发达地区小城镇在助推城乡融合和乡村振兴的过程中面临更大挑战和更多困难，需要受到重点关注。本文以欠发达地区一般小城镇为研究对象，以宁夏尾闸镇为实证对象，明确欠发达地区小城镇和乡村互动发展的核心要素，以期为同类小城镇的发展带来启示。
壹：欠发达地区小城镇发展的现实困境
欠发达地区是指由于机会缺失、信息不完全等原因而造成的发展缓慢或者发展停滞的区域，具有低下的生产率、低下的生活水平，对农业生产和初级农产品高度依赖等特征[1]。目前学术界对“欠发达地区”没有统一的标准，它是一个相对的概念，但总的来说，西部地区相比于我国东部为欠发达地区[2]，社会发展的基础、政策实施的效果，经济社会发展水平、一二三产业结构、人的发展程度等方面相对落后。总结来看，欠发达地区小城镇发展的现实困境主要包括发展水平低，难以留住人；发展动力弱，难以吸引人。
发展水平低，留人难
从就业条件对人口流动的影响来看，由于产业基础薄弱，其支撑经济仍为满足周边居民日常生活所需的传统商业，小城镇能为居民及周边村民提供的就地就业的岗位有限，村镇人口大多难以在城镇实现理想的就业。加之人的观念相对落后，意识指导行为，与人相关的一切要素都处于发展不充分的状态[3]，进一步导致了城镇发展活力的低下。欠发达的区情造成人口大量流向本城镇以外的县城甚至大城市、东部发达地区，人口大量外迁导致很多小城镇出现空心化和人口减少问题。
从公共服务水平对人口流动的影响来看，欠发达地区小城镇经济发展相对滞后，对教育、医疗等公共服务设施的投入不足，导致城镇的公共服务水平很难满足居民的发展需求。新一代的农民工为了改善子女的上学条件，寻求更好的教育环境，往往趋向于流向具有高服务品质的地区。
人口大量流出后，留下的人口大多是劳动技能低，或是进城返乡者，无法形成充足、高质的劳动力储备，这就造成了小城镇发展主体的衰弱。目前，尾闸镇镇区集聚了大量棚户区改造搬迁居民以及周边就业扶贫的人群，大量本地居民外出打工，现状常住人口呈老龄化，就业大多在居住地附近商铺、周边及惠农区工业园区，城镇发展态势不佳。
发展动力弱，引人难
从要素流动程度对城镇发展环境的影响来看，欠发达地区小城镇农业现代化程度不高，经济结构简单，产出多为初级农产品，附加值较低，在市场上往往处于非常被动的交易地位，加之居民的消费水平和服务需求的规模效益不佳，导致市场环境较为萧条，故欠发达地区小城镇的投融资往往依赖于政府，不利于其健康、有序的发展。加之干群和普通劳动者观念转变滞后，对促进要素流动的体制机制实施效果制约较大，实现要素自由流动的难度更大。
从劳动力特征对城镇发展环境的影响来看，欠发达地区小城镇居民大多受教育程度较低，在生产工具、生产方法上，无法及时更新换代，更不能将先进的生产理念和生产方式引入生产中，土地利用率低，产出比不高。因此，大部分就地劳动力的主体特征一定程度上限制了城镇的发展。
综上，城镇发展环境难以吸引各类劳务人群、技术人才、民间资本等要素的进驻，这就造成了小城镇发展缺乏动力要素的支撑。目前，尾闸镇产业发展以一产为主，初步实现了规模化种植，但农业技术水平尚有待提高，加之特色化不足，以及和周边城镇的同质化较为严重，缺乏城镇发展的竞争力，地方政府对推进城镇发展的政策机制尚有待完善。
贰：基于推拉理论的城乡要素互动分析
”推拉”理论最早可以追溯到拉文斯坦的“人口迁移定律”，认为人们进行迁移的主要目的是为了改善自己的经济状况。1983年，赫伯尔系统总结了推拉理论概念，认为人口迁移是由一系列“力”引起的，人口迁移是由于迁出地的推力（排斥力）和迁入地的拉力（吸引力）共同作用的结果。从迁移者个体的行为决策过程来看，“推-拉”理论成立的条件一是人们的迁移行为是一种理性的选择，二是迁移者对原驻地和迁入地的信息有比较充分的了解[4]。现代推拉理论认为，迁移的推拉因素除了更高的收入以外，还有更好的职业、更好的生活条件、为自己与孩子获得更好的受教育的机会以及更好的社会环境等，可以概括为就业机会、收入水平、教育资源、环境质量和设施配置条件等。
图：人口流动推拉因素及其影响要素
（资料来源：笔者自绘）
有利的外部环境能带动发展主体朝有利的方向加速行进，内外部条件共同作用于行为活动主体，对人的各项决策产生影响，而核心要素人的流动会带动附加要素的流动。欠发达地区小城镇发展水平低下、发展动力不足，过去单纯依靠需求侧刺激的经济增长方式下，小城镇集聚动力不足[5]，一定程度地导致小城镇在城乡要素流动中“被跨越”，进而出现自身发展低效的问题[6]。
图：小城镇拉力不足在城乡要素流动中被跨越
（资料来源：笔者自绘）
基于城乡融合发展背景下要素流动对城乡互动发展的影响，基于推拉原理，明确影响人口流动的各类要素，并对其影响机制进行分析。可以得出，影响人口转移的推拉因素产生的原因主要是由于城乡之间长期要素流动不顺畅导致的城乡差距，因此核心问题是如何健全城乡要素合理化的自由流动机制。以核心要素人为分析主体，人力系统具有结构性特征，当外在条件的作用与主体特征或发展方向一致，为吸引力；当外在条件的作用与主体特征或发展方向不匹配，为阻力或者限制力。因此，基于不同层次的人群特征与不同城、镇、村的发展条件的匹配度，在各方向力的综合作用下，使得人力结构要素在充分发挥自己的功能的基础上，与附带的知识、技能、资本等要素形成具有一定的结构形式和有序的方向性，各司其职，才能获得最佳的整体效果。综合来看，小城镇集聚的合理要素应当具有服务乡村的主体特征。
一方面，新型城镇化规划引导乡村人口和公共服务设施向城镇整合集聚。另一方面，乡村振兴战略则旨在助推村庄环境更加生态宜居，二者将对乡村人口迁移产生不同的推拉力效应，也给小城镇发展带来了机遇[7]。小城镇依赖于城乡的交互式融合[8]，欠发达地区小城镇更应当抓住机会，通过要素的合理流动减少城乡差距，形成城乡融合互动发展的格局，在新型城镇化的大趋势下使得乡村人群流动处于合理健康的状态，能够实现可遵循各自的迁移意愿进行有序流动，达到整体最佳的发展状态。
图：城乡融合互动发展下的要素流动示意
（资料来源：笔者自绘）
叁：欠发达地区小城镇发展思路
由于大部分中西部地区的城市尚处于要素集聚的发展阶段，其周边的小城镇不会像发达地区城市周边的小城镇受到大量积极的辐射，反而可能会在资源配置中走向边缘化。因而笔者认为应避免就镇论镇、就村看村的单一视角，而是需要将小城镇和乡村看做一个系统整体对待，由小城镇作为服务乡村的主体，并主要承接乡村振兴背景下给乡村带来的外部要素，构建“镇-村”的要素流动循环体系，并与城市要素实现对接，优化整体的要素资源配置效益。总体可遵循“内源优化，夯实发展基础—结构优化，降低发展成本—制度供给，释放发展活力”的路径。
图：小城镇发展思路提出
（资料来源：笔者自绘）
内源优化，提升劳动力品质
欠发达地区小城镇建设发展的主体衰弱，因此前期阶段，从城市拉力来说，要注重企业的管理，建立符合本地人力资源特征的就业体系，既要拓展对乡村人口的接纳度，也要以本地人才培养和就业技能培训为落脚点，通过居民思想观念的转变和能力的提高提升本地劳动力的品质。个人的发展程度如对生活品质的追求，会带来围绕着提高人的全面发展的各类产业的蓬勃发展，从而能够较大程度上促进本地区经济社会和新型城镇化的发展，形成良性循环。同时，持续跟进外源人才的引进，为城镇发展注入新思维和新理念。欠发达地区的知识和技术积累同发达地区相比存在显著差异，因此要充分分析城镇发展需要的各类人才要素，适时引进各类要素和附加要素。对乡村人口的接纳度。
空间布局调整，优化资源配置效益
欠发达地区小城镇薄弱的财力和发展力等导致了基础建设和公共服务的供给不足，进而缺少对外来和回流要素的吸引力。在此背景下，除了积极主动获取外部要素的补给，前期阶段，应以降低服务成本为先，通过优化本土要素，调整城乡空间布局，推进人口集中居住和推动公共服务均等化，实现要素资源在小城镇内部的优化配置，从要素集聚到规模效益，从结构优化到效率提升。强化公共服务中心职能，发展成为农村服务型小城镇，重点完善城镇的社会化服务功能，不以做大工业和人口规模为目标，而以加强公共服务供给为目标，吸引人口聚集，集中配置公共服务和保障，提升资源配置效益。
制度供给，释放要素流动活力
制度供给是健全城乡要素合理化自由流动机制的基本前提，是激发小城镇发展潜力的重要基础。小城镇将外部投入要素与吸纳的本土要素进行整合，提升自身的发展动力和活力，从而有效提升城镇发展水平，进一步增强要素集聚能力，最终实现城镇发展实力的不断壮大。可结合小城镇发展实际，对相关制度和体制机制进行改革性供给。例如，土地制度改革中，大量农民外出后，乡村的房屋和土地长期闲置，不利于用地资源的集约节约利用，可通过建立城乡统筹的土地利用制度和统一市场实现土地要素集聚和再配置；行政管理制度改革中，通过简政放权、扩权强镇提升小城镇制度供给的能力，落实具体的发展路径。
肆：尾闸镇发展策略
1尾闸镇概况
尾闸镇位于宁夏惠农城区西南部，109国道和京藏高速公路穿境而过，交通便利，距惠农主城区6.3公里，距银川市96公里。镇域面积98平方公里，常住人口12475人，户籍人口30739人。全镇以农业种植业和劳务输出为经济主导产业，近年来，尾闸镇大力发展特色产业，农业产业以紫花苜蓿、青贮玉米等种植为主。作为宁夏回族自治区美丽小城镇建设试点，尾闸镇以完善基础设施建设水平、提高公共服务设施质量，补齐人居环境突出短板为重点。2018年，全镇农民人均可支配收入为13392元。未来，随着惠农区推进全域旅游发展，作为全域旅游线上的重要节点，具有较好的发展机会。
图：尾闸镇地理区位
（图纸来源：卢梦霞绘）
2尾闸镇主要特征
尾闸镇在长期发展过程中形成了自身的独有特征。包括：乡村推力大，人口外流严重。由于本地发展水平不高，为寻求更好的生活条件和就业收入，在城镇化的浪潮中，受到城市的拉力效应，尾闸镇大部分村民务工主要集中在惠农区区和银川、乌海等周边城市，人口外流严重；城镇服务乡村，人口集中趋势渐显。目前，尾闸镇通过城镇社区建设集中吸纳劳务移民人口、部分乡村进城人口以及低保户，集中配置基础和公共服务设施，镇区生活圈发展态势初显，但仍存在着品质不高、设施不完善等问题；土地特别是宅基地闲置量大，资源浪费严重。随着人口的大量流出以及近年来尾闸镇推动的集中居住，部分村民“上楼”变市民，大量农用地流转给企业作为苜蓿、青贮玉米等牧草品种的种植基地，但大量闲置宅基地荒废极为严重；镇域土地盐碱化严重，农业产业新技术不足，效益低下。尾闸镇土地存在着盐碱化现象，虽然地方也通过农业新技术新品种的推广，耕地地力提升以及盐碱地改良等方式提升土地的使用效益，但距离完全普及还有一段距离。
图：尾闸镇现状照片
（资料来源：现场调研）
3 尾闸镇发展策略
新形势下，尾闸镇面临着发展不充分的问题。尾闸镇劳动力发展需求无法得到有效满足，存在大量外流趋势；城镇建设水平逐渐提升，但服务乡村能力尚显微弱，要素集聚的拉力效应不足，镇村发展尚属于脱节状态。因此，尾闸镇应准确把握城镇发展思路，以美丽小城镇建设为契机，争取成为新时代欠发达地区小城镇乡村振兴和新型城镇化发展的典型示范。
人才引进与本土人才培育互促，提升城乡发展动力。在优化产业结构、延长产业链过程中，尾闸镇的本地企业和入驻企业除了要考虑本地居民的人口素质、教育水平、技能水平等，也需要有目的有计划的提升本地居民的就业能力，引进高水平、多元化的企业类型，使得小城镇内能够逐渐提供更高质量的工作岗位，留住本地人才，随着城镇的发展和产业的升级，适当引入更高水平的企业类型，激发城镇居民自发提升从业能力，形成良好的城镇发展氛围，在相互促进的过程中，相辅相成，从而促进小城镇更好的发展，带动本地经济发展、吸引人才，最终提高城镇综合实力和竞争力，以人口要素及其附加要素的流动促进城乡融合发展。
图： 人力资源优化与城镇发展互促互进
（资料来源：笔者自绘）
构建“城镇社区-乡村社区-多村”镇村生活圈，形成城乡融合格局。综合研究尾闸镇的村庄分布形态、区位及交通条件、人口分布、社会经济联系方向，现状基础设施和公共服务设施配置等因素来确定镇村空间布局，选择条件较好的中心村，通过迁移合并部分规模小、基础条件差等限制性因素的村庄，促进资源合理配置，降低服务成本，并按照公共服务设施的合理配置门槛安排镇域农村社区布局，提升其居住与公共服务功能，特别是经历此次突发疫情事情，更应当关注公共卫生问题和安全防疫体系的建立。镇区可考虑吸纳周边的行政村向镇区转移，对镇区外的其它行政村按照“社区一村庄”的模式进行再整合，建设一个新型农村社区，推进人口集中居住。其服务设施类别将不断完善，服务水平不断提高，形成以小城镇和农村社区为中心的生活圈，降低资源配置成本，以小城镇发展促进城乡融合发展。同时结合现有工业园区的发展建设，可以方便居民就业创业，逐步实现居住在社区、就业在园区和镇区。
图：“城镇社区-乡村社区-多村”镇村生活圈模式图
（资料来源：笔者自绘）
市场化配置土地资源，促进城乡要素互动。根据尾闸镇的实际情况，要促进镇村的要素流动，从乡村的推力角度来说，需要释放土地活力与市场要素，可结合土地整理、闲置宅基地退出等体制机制的构建，将整理出来的建设用地通过增减挂钩的方式用于城镇发展建设，提高土地使用效益，充分利用闲置资源。但这个过程，一定要以尊重村民意愿为主，保障基本民生，适应不同群体的生活需求。一方面，土地的集中利用可用于产业发展，以吸纳本地就业人口，减少人口外流。也可适时编制国土空间规划，将农民自愿退出的宅基地根据规划用途按照经营性集体建设用地使用权市场价格入市流转获取收益，吸纳外部要素，也可由土地所有权人直接以出让、出租等方式交由其他单位使用，推进市场化配置土地资源，吸引优秀的企业入驻，进而为当地发展注入强劲动力。另一方面，合理的土地整理也有利于土地的规模化经营，促进城镇承接的要素经过重组加工与本地化反应后，包括农业产业人才、农业新兴技术等要素向本地乡村的流动，从而建立城乡要素互动循环体系，是城镇与乡村实现共同发展的重要途径与保障。
图：释放土地资源活力，推动要素循环
（资料来源：笔者自绘）
结语
政府的主导作用将在未来中国小城镇发展中得到加强，欠发达地区小城镇由于各方面的条件制约，推进新型城镇化和乡村振兴建设过程艰巨，应当受到重点关注。在此类区域内实施何种导向性政策和路径指引，对实现城镇发展水平提高和质量提升的协调发展意义重大，因而应在政府的主导下，通过一系列制度安排和机制建设，逐渐调动城镇的内源动力，提高居民的生活水平，实现以人为本的发展基点。
欠发达地区小城镇由于经济社会发展的相对落后性，所能提供的基础公共服务水平与发达地区相比具有较大差异。唯有让乡村与城市处在有差异无差距的基础上，乡村的各方面发展要素才能被充分调动，从而达到同发展的目的，以小城镇镇村良性发展构建新型城乡关系，促进城乡融合持续发展。国家宏观战略导向和宁夏美丽小城镇建设的政策支持为尾闸镇的发展带来了良好机遇，其中，能够将内外部优势要素转化为地方发展动力是关键。对于其他欠发达地区一般小城镇，应当在遵循小城镇发展思路的基础上，准确把握本地实际特征，探索研究因地制宜的发展道路，实现镇村良性互动与互促发展。
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