1、国土空间规划的技术维度远低于过去的城乡规划
“国空”的制度体系实际是国土思维的延续，在2017年发布的《自然生态空间用途管制办法（试行）》（国土资发〔2017〕33号）第7条中就已经写到“确定城镇、农业、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，科学合理编制空间规划”，与今天实行的“国空”内容高度一致。原城乡规划的优秀内核、理论体系并没有集成吸收。
图1：“国土空间”的数量思维——降维、算账式规划的逻辑
图2：高维度“空间”概念——联纵全球的巨大“场域”“路带”
国土思维基本是一种静态、算账式思维，对城市及其发展规律不熟悉，对高级阶段的城市发展规律更不熟悉。我国城市化进入后半程，城市群化、国家空间系统高级化将是逐次到来的阶段，未来还要对接一带一路格局，整个空间系统正处于全面变化的过程中，用一套从上到下的、象围墙一样的“开发边界”把城市体系管死，看似为了保护耕地，实际阻碍了空间系统的高级化发展，得不偿失——毕竟，国民经济的龙头仍然是城市，农田只是解决生存安全的，发展还得靠城市。
2、农田至上主义、算术思维，非解决不可
城乡规划界从来没有反对过18亿亩耕地，也从来没有反对过保护基本农田，但是反对基本农田“围城”。中国的城市一直处于城市化进程中，用基本农田围城，会阻碍城市化发展，这是和公共利益过不去。粮食安全固然重要，但是发展更重要。国土人常担心一旦发生战争，粮食能否保障，还有为了粮食能够快速运达，所以各地要均匀布局农田等等，有好多不成熟的想法。岂不知战争概率多少年一次？而发展却是天天的事；即便发生战争，也是短期解决，秧苗还青着呢；即便考虑运输，也是做粮库比大面积农田占城市土地更合算。
城市是一个发展要素高度聚集的发展极，铁路、公路、港口、人才、技术、公共服务设施等等，新的发展要素向城市集聚是正确的，城市摊大饼总体上是对的。农田跟城市抢区位是没有道理的。农田或许也需要建设成本，但一定比城市低得多。农田需要的不是机场、港口，不应跟城市抢发展区位。
国土背景的人员对城市发展规律不了解，简单化处理，已经影响到下一步的高质量发展。未来，全国普遍进入城市化后半程，城市群时代即将全面来临，农业现代化、大量农村空心化、部分城市精明收缩等等，是已经看到的规律，用一条僵化的“开发边界”固化全国的城市发展，与历史大势不符；在大的空间格局尚未论证清楚之时，全国推开村庄规划编制，并要求一年完成，这就属于典型的国土思维、算术思维。
本来，农村空心化，就应该引导土地资源向城市集聚，但是为了满足民生需求（农民分户盖房子），就必须保证农村宅基地，于是城市建设用地就必然不够。国家既然不肯缩减农村宅基地，那么就应该为城市用地寻找出路——农田能否在国家尺度上解决？我们能调水解决北京缺水问题，为什么不能调水在中西部城市稀疏区开发出几片巨大的农田？以色列的农业条件比我们差多少？我们不能提升吗？我们完全可以用现代技术手段解决农业问题，这将为中东部城市的新一轮发展松绑。我们要实现百年复兴，不凭城市，凭农田么？
3、生态红线是否绝对不可动？不可进？
在三亚，发生了由于保护红树林而不允许拓宽跨河桥梁的事情。在东寨港，拆除了一条本不该拆除的观光栈道，据说耗费1个亿。绝对的、死板的生态红线保护，在实际中已经产生了许多消极影响。
生态系统是一个活的系统，有自我修复能力，局部的边界微调、面积变化、位置调整，对生态系统并不会产生破坏性影响。而且人类本来就是生态系统的一部分，只要收敛自己的现代工业能力、管束好自己的捕杀、破坏行为，人类是可以和生态系统和谐相处的。有些生态系统离开了人类反而遭到破坏，例如英国的大蓝蝶保护区，由于拒绝人类进入，大蓝蝶没有了食物而灭绝，它的食物是一种蚂蚁，而这种蚂蚁是靠人类带进去的。
海南长臂猿，建国以来曾一度是和人类共存于全岛的，只不过是人类过分的捕杀才导致其濒临灭绝。贵州黔灵山的猴子已经和游人打成一片。未来海南长臂猿与人类的关系也应该是友好共存关系。
亲耳听到一位生态学家对我说，之所以不让人进生态红线，是因为人呼出的CO2会影响植物。我很疑惑，难道长臂猿呼出的是O2？这种一旦强调生态，许多生态学人就失去正常理智的现象，已经在影响正常的发展了。
4、民生是否等于村庄规划、是否等于保障宅基地？
某省《村庄规划管理条例》规定了农村居民户均多少平方米的宅基地权利，这是一种低水平简单化的做法，缺乏系统思维。
正确的做法是首先考虑全省发展的总体战略，确定城市化发展趋势、产业体系构成、各类用地需求、空间格局、交通体系等，统筹经济社会发展，对农村发展提出规划条件，然后再开展村庄规划。
农村宅基地是一种效率极低的建设用地，越来越多的村庄逐渐空心化，但在未来的规划中，村庄建设用地仍然增长较多。大量的建设用地低效率地沉睡在农村，提高了城市经济的发展成本、提高了农民进城的成本、阻碍了社会的进步。资源的低效率利用，是最大的不生态。
科学的做法是：减少农村宅基地标准，将节约出的建设用地指标赋予农民股权，农业用地也可以换算成股权，农民可以带股权进城、进园区。城市获得建设用地后则可以更好地发展，更好地吸纳进城农民。农民进城不但可以从事2、3产业、获得非农就业收入，还能获得农村用地的股权收入，还能在城市中获得良好的文教体卫公共服务，使得下一代人口的发展进入更好的良性循环，社会整体进入良性发展通道。不愿意进城的农民，仍然暂时保障其一定的宅基地面积，但由于乡村人口越来越减少，公共配套服务设施的数量也将相应减少，总体上应引导大部分农村人口向城镇地区转移。
对于传统乡愁保留的问题，不少传统特色村落等，可以统一收归集体所有，用于发展乡村旅游产业，另行给予农民新的宅基地指标，并且引导该指标向城镇转移，原则上应当在这一代农民实现乡村建设用地增长趋势逆转，不再增加农村建设用地。
所以村庄规划的编制，不是一上来就全面铺开，直接做村庄规划，直接分宅基地，以行政命令要求一年作完。这是运动式规划，是不科学的，会造成巨大的资金浪费。正确的做法是按上述思路，先编制《全省城乡统筹发展规划》同时配套相应的制度创新、法律创新等，再编制各市县国土空间规划，最后再编制村庄规划。
5、低水平的乡村振兴
以乡村、自然村为基本单元的乡村振兴，类似于80年代的“村村点火，户户冒烟”，已经证明是失败的、错误的做法，它是生态环境破坏、低水平粗放式发展的根本原因。
三块地改革、土地综合整治是目前乡村振兴的大致思路。
三块地改革的入市地块，零零散散地分布在广大的乡村地区，但并不是每一块地都能发挥效益。即便是用于旅游业，旅游产业的选址逻辑也不同于农业农村的选址逻辑，所以农村用地直接用于搞旅游，只能是低水平的，而且很可能没有市场，要么就变相成为低档的房地产。这就是一边各种旅游产业急需用地，而另一边大量农村用地荒置的原因。只有将零散的地块资源集中起来，用在城市建设、景区建设、基础设施建设等最需要的地方、放在最合理地区位，才能最大限度地发挥资源价值。所以，不能简单地、一刀切地直接推进村庄规划，要先有上位谋划。土地资源的有效使用，可以学习四川早已实施的“地票”制度。
6、反省算术治国方式（基本农田、生态红线），提高治理能力
算术治国方式，是指目前对基本农田的管理方式，凡动基本农田，必须国务院同意，要用长牙齿的硬措施等等。意图是好的，但方法太低级，眼中只见基本农田，不见大国万象。地方想拉直一条路，本可以节省土地的，因碰到基本农田，也只好作罢。
基本农田的分布是插花状散布于田野中，凡是发展建设，几乎必碰基本农田，这么大的国家，事事都报国务院，怎么可能？事实上，三调已用事实作出了回答，有的地方约20%的划定不实，都是假“基本农田”。今后再不提升治理能力，不仅仍然会被事实教育，而且会造成更多的“矛盾”，都是人民内部矛盾！太影响发展！
还有用算术的理念去追求生态红线的完整性，降低所谓的“破碎率”，也是同类问题。
对基本农田，科学的做法是分级管理，上级管量不管位置，而且要统筹科技进步、社会变迁（城市化）对农田带来的整体影响，谋划基本农田大的国家布局和发展计划；下级完成保质保量的任务，位置由地方政府选，允许灵活选择位置，与其他建设协调。
对生态红线，应实事求是，约束人类行为，不必非要把所有的人类聚居点搬出去，也不必限制所有的人类活动。生态红线的划定，一轮一轮改，就是没有“兼容性”概念，过于精细化的算账思维，难了自己，难了大家。
算术治国，看似严厉、精确，实际是账面治国，简单治国，复杂的国民经济不断在变化，上级管得越精细，也就意味着束缚越死，离发展的需求越远。正确的做法是掌握社会经济发展规律，弄清“人民日益增长的对美好生活的需要”是什么，用什么样开放的思维，创新性地解决这些发展的问题，才是高水平的治理方式。
7、吸收城乡规划的优秀内核，推进国土空间规划
过去的国土规划（简称国土），基本是一种算账式规划；过去的城乡规划（简称规划），则是一种发展式规划，是一种复杂度最高的空间规划。
国土与规划合并后，规划实际被大大削弱，规划行业许多优秀的能力和积累被漠视，整个行业至今仍处于一个过渡、震荡、探索期。规划的很容易理解国土在想什么，而国土的很难理解规划。
从上述农村、城市、生态红线、管理僵化（精细化实际是僵化）等种种问题可以看出，发展要素头绪多，是个复杂巨大系统，需要高水平的统筹，最接近具备这种能力的专业，是城乡规划专业，这个专业之所以强，不在于其知识面多广，而在于其具备统筹谋划多种发展要素的意识和能力，从过去的业绩看，它已经能够统筹战略、发改、城乡、国土、经济、社会、交通、生态、园林、旅游、历史、文化、美学、新技术等等，并有全球视野，几十年的发展已经培养了相当雄厚的力量，在全球也是强势学科。
规划，谋划的是发展变化，求的是变局，不是死局。所谓死局，就是现在是什么、未来看到的还是什么。我国未来发展面对巨大的变局，许多战略抓手将陆续形成，需要有能够谋篇布局的大智慧、大规划手笔才能应对，简单的算账式规划达不到目的。所以要向城乡规划学习，高水平地推进国土空间规划。
（海川图作者系中国国土经济学会专家）
本文来源：国土新闻眼
