安徽省自然资源厅
关于盘活存量建设用地促进高质量发展的若干意见（征求意见稿）公开征求意见的公告
皖自然资用函〔2021〕97号
为进一步推进全省节约集约用地，盘活存量建设土地，助推高质量发展，我厅草拟了《关于盘活存量建设用地促进高质量发展的若干意见（征求意见稿）》。现征求你单位意见，请于2021年6月8日前书面反馈。
联系人：孙莉莉 电话：0551-62553095
邮箱：ahgtlyc@163.com
2021年5月8日
关于盘活存量建设用地促进高质量发展的若干意见（征求意见稿）
为深入贯彻落实新时代中国特色社会主义思想，推进节约集约用地，挖掘存量建设用地潜力，盘活存量建设用地使用，提高土地开发利用效率，进一步提升用地保障能力，助推高质量发展，提出如下意见。
一、实行总量控制，加强规划管控
（一）统筹划定“三条控制线”。坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界。城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，依据国家、省下达的建设用地规模，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。各类开发园区、城镇集中建设区必须在城镇开发边界内布局和安排。
（二）科学配置建设用地规模。城镇建设所需用地规模应统筹增量和存量，优化城乡建设用地结构布局，通过科学测算评估，在保障农村建设用地需要的前提下，按照“地随人走”的原则，将部分农村建设用地以及工矿废弃地等建设用地规模调整到城镇使用。积极推进城市有机更新，提高土地利用效率。国家下达的新增建设用地规划规模在保障基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地的前提下，测算分解到各市，由各市统筹安排使用。城镇开发边界内建设用地规模按照常住人口计算，人均建设用地面积原则上不超过108平方米，因落实国家重大战略决策，经省政府同意可适当放宽。
二、强化土地要素保障，统筹用地计划管理
坚持土地要素跟着项目走、项目跟着国土空间规划走的原则，分类安排用地计划指标。对区域内纳入国家重大项目清单和纳入省政府重大项目清单的单独选址的能源、交通、水利、军事等设施产业项目，直接配置使用国家用地计划；对未纳入国家及省重大项目清单的项目用地，优先使用存量土地，确需使用新增用地计划指标的，要与各地处置存量土地挂钩。省级适度统筹安排一定比例计划指标用于保障省级以上特别重大产业项目以及开发区综合考核评价奖励等。
三、采取差别化供地措施，严格用地使用标准
（一）严格各项标准供地。根据《限制用地项目目录》、《禁止用地项目目录》和《安徽省建设用地使用标准》要求，充分发挥标准控制在节约集约用地中的约束作用。采取“优供、限供、不供”的差别化供地管理措施，保障重点项目、重点企业、重点产业和重点区域发展；对淘汰落后产能项目和不符合产业调整政策的项目，一律禁止供地。
（二）发挥标准控制和引领作用。各地发展改革、自然资源、住房城乡建设等部门要在各类建设项目可行性研究、初步设计、用地审批等环节严格审查，从源头上保障各项标准落实。对尚未颁布土地使用标准的建设项目和因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求需要突破标准的建设项目，应按有关规定开展建设项目节地评价，合理确定用地规模。
（三）推进“标准地”改革。全省省级以上开发区全面推行“标准地”制度。各地在完成区域评估的基础上，依据当地制订发布的新增工业项目“标准地”指导性指标体系，结合详细规划、区域环评、项目准入等要求，合理提高标准，强化能耗、污染物排放等总量控制，提出拟出让地块的固定资产投资强度、容积率、能耗、排放、亩均税收等具体标准。控制性指标确定后，在出让公告中一同发布，实施“净地”出让。实行“标准地”企业承诺、信用评价全过程服务引导机制，同时建立奖惩制度。探索创新用地竞价方式，在符合相关法定条件下鼓励企业竞报亩均税收等指标。建立覆盖项目建设、竣工验收、达产复核、股权变更等环节的跟踪服务机制。项目正常运营后，探索“亩均论英雄”综合评价管理机制。
四、落实“增存挂钩”机制，加大批而未供和闲置土地处置
（一）源头严控新增批而未供和闲置土地。建立闲置土地清理处置的长效监管机制，加强各类建设项目的供前评价与供后监管，切实预防土地闲置。地方在招商引资的同时，应注重精准招商，精准报地批地供地，合理确定出让宗地规模，缩短开发周期，提高项目落地和土地利用水平。落实土地要素跟着项目走的原则，在用地中明确具体项目，防止产生新的批而未供土地。
严把土地供应关口，确保土地供应时土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工建设所必需的其他基本条件。加强建设用地使用权出让合同和划拨决定书的履约监管，督促建设用地使用权人按期开工建设，避免新的闲置土地产生。
（二）加大批而未供土地的处置。全面掌握各年度新增建设用地计划指标的批次和单独选址项目的批准及供应情况，跟踪项目进展，了解供地进度，逐宗分析未供地原因，把握处置方向。
对农用地转用及土地征收批准已满两年，但未实施征地补偿安置方案的“批而未征土地”，按规定批准文件失效的，定期组织清理。对农用地转用及土地征收批准未满两年，因政策调整等原因已不具备供地条件、不再实施征地的“批而不征土地”以及已经实施征地补偿安置方案，但因政策调整不具备供地条件的“征而未供土地”，应当按照规范要求，经批准后采用调整的方式及时处置到位。
（三）推动闲置土地开发利用。对现存闲置土地进行全面摸底排查，将闲置土地的面积、位置、使用主体、闲置原因等情况登记造册，依法依规及时对闲置土地进行调查、认定和处置，并将认定结果及时反馈发改、经信、税务、法院等相关部门，加强部门联动、加大处置力度，实行销号式整改。
对未实施建设造成土地闲置，满1年未动工开发建设的，督促其尽快开工建设，并依法征收土地闲置费；对开发面积不足三分之一或者已投资总额不足25%，除征收土地闲置费外，对建设单位的经济能力、土地实际需求进行重新评估，对确因无力全面开发的，切实做好协调工作，采取适当补偿的方式予以收回；满2年未动工开发建设的，依法收回土地使用权。
因项目不能落实或由于原项目不可行已取消的，及时调整安排新项目。涉及非企业原因的闲置土地，除政府收回外，鼓励通过土地二级市场，按规定采用依法转让、合作开发等方式盘活利用；确需调整规划用途的项目，应经当地政府批准后，按照新用途或者新规划条件重新办理用地手续。全面梳理各类历史遗留问题土地，按照国土空间规划和区域功能定位加以合理利用。
五、推广再开发模式，推进低效用地再开发利用
（一）做好低效用地基础工作。依据国土空间规划和用途管制要求，持续加大旧城区、旧厂房、旧村庄改造力度，提升城市功能和土地利用效率。各地应在“三调”基础上开展低效用地调查工作，结合调查结果，充分参照当地经济水平和高质量发展要求，结合详细规划、区域环评、项目准入等要求，强化能耗、污染物排放等总量控制，对照固定资产投资强度、容积率、能耗、排放、亩均税收等具体标准，从用地强度和综合效益等方面研究认定低效用地。依据国土空间规划，结合低效用地认定结果和城市更新要求，科学合理安排好建设用地增量和存量的关系，做好十四五期间低效用地再开发专项规划编制工作。
（二）推进低效用地再开发利用。各地要按照低效用地再开发专项规划、地方经济发展规划和国土空间规划的发展安排，逐宗理清低效用地形成的原因。属于政府原因的，强化服务、清理障碍，推动项目发展。属于企业原因的，对违约责任和追责条款进行逐一对照，对未按出让合同约定建设或效能低下、淘汰、落后类的产业用地，或存在安全、环保等问题项目用地以及投资强度、亩均税收、容积率等控制指标未达到合同约定标准认定为低效的项目用地可通过合理规划、“一企一策”、“一地一策”提出盘活路径，制定盘活方案。
（三）推广低效用地再开发模式。各地对符合土地储备条件的低效建设用地，可依据相关规定进行收储；对无储备意向的低效建设用地，由属地政府（开发区管委会）与用地单位协商补偿条件，或采取其他有力措施，收回全部或部分国有建设用地使用权；对已经具备转让条件的低效建设用地，可由属地政府（开发区管委会）主动进行项目嫁接，促成全部或部分转让低效建设用地使用权；对低效建设用地使用权人的闲置厂房，属地政府（开发区管委会）应主动引进其他企业作为承租方租用厂房；鼓励市场主体收购相邻多宗低效建设用地地块，向自然资源和规划部门申请集中规划利用。选择合适地块，有针对性进行包装、招商引资，引进新项目。对招商引资的单位给予奖励，促进项目落地。
（四）实施低效用地优惠政策。政府引导投资企业盘活低效用地，制定政策予以必要财政扶持，适当减免税收、规费。再开发后确需分割转让的，经批准后可按幢或层作为最小分割单位转让，分割转让的建筑面积不超过再开发建设项目总建筑面积的30%，相关要求在土地有偿使用合同中约定。在符合相关规划的前提下，经政府批准，利用现有房屋和土地，兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务业、互联网+等新业态的，可执行继续按原用地和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期为5年。鼓励利用存量工业用地建设高标准厂房，鼓励企业自身升级改造。现有工业用地提高土地利用率，在不改变土地用途的前提下，对符合国土空间规划、环保等要求的工业项目，通过扩大生产性用房、厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。
（五）妥善处理“僵尸企业”。对已停产、半停产、连年亏损、资不抵债，主要靠政府补贴和银行续贷维持生存和经营的“僵尸企业”，可由属地政府（开发区管委会）平台公司先行竞购，并将产权变更至平台公司名下，待有新的嫁接对象后，再通过依法转让、厂房租赁等多种方式盘活存量土地；对无力继续履行出让合同或未按投资协议约定完成全部开发建设的“僵尸企业”，采取协议收回方式收回全部或部分用地，重新出让。
六、开展用地情况调查，做好节约集约利用评价
（一）实施整体评价工作。以市、县级行政区为单位持续开展行政区建设用地节约集约利用评价工作，针对国土开发强度、城乡建设用地人口密度、建设用地地均GDP、建设用地地均固定资产投资、单位GDP增长消耗新增建设用地量、单位固定资产投资消耗新增建设用地量等6项关键指标进行评价，持续优化城乡用地内部结构，提升建设用地投入产出强度，降低单位经济增长土地资源消耗，促进土地城镇化和人口城镇化协调发展。
（二）开展专项评价工作。按照开发区优化整合、调区、扩区相关要求，对全省省级以上开发区范围线进行核定，规范开发区发展边界；全面推进产业园区用地情况总调查，持续开展开发区土地集约利用评价工作。强化土地利用结构、土地利用强度、土地利用效益等指标在开发区年度综合考核评价中的比重；持续跟踪开发区待建地建设情况，充分利用评价成果界定存量低效用地认定标准，结合开发区产业规划和存量用地再开发规划，逐步推进开发区存量土地再开发，优化新增用地结构比例；专项评价结果作为开发区申报、升级、扩区、调区、移区的重要依据；对土地利用效率高、集约用地成效显著的开发区，用地计划指标方面倾斜支持，对长期圈而不建、土地集约利用程度低的开发园区，暂停安排新增建设用地指标。
七、严格规范实施管理，加强建设用地增减挂钩
（一）科学编制专项规划。各县级人民政府要立足于当地经济社会发展实际，以国土空间规划为基础，衔接其他专项规划和详细规划，按照专项规划编制要点，组织编制城乡建设用地增减挂钩管理专项规划，明确增减挂钩拆旧复垦和建新使用的规模、布局和时序，统筹安排农村生产、生活和生态空间，引导城乡用地结构调整和布局优化，提升土地节约集约利用水平。
（二）严格规范实施管理。合理安排建新区城镇村建设用地比例，在优先满足安置房建设、农村基础设施和公共配套设施建设以及乡村产业发展等用地需求后，节余的指标方可调剂城镇使用。脱贫地区跨县域流转节余指标的增减挂钩拆旧和建新项目，由项目所在县（市、区）人民政府分别组织编制节余指标流转和节余指标使用方案，经省自然资源厅审核同意后报省政府审批，未经批准不得实施。
八、推进乡村土地整治，做好集体经营性建设用地入市
（一）推进试点全域综合整治。在符合县域规划的基础上，试点乡镇政府统筹农民住宅建设、农村产业发展、公共服务、交通水利基础设施等建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其它低效闲置建设用地整理，强化增减挂钩项目管理，优化农村建设用地布局，鼓励盘活存量建设用地和农村闲置资产资源，支持农村新产业新业态发展用地，提升农村建设用地使用效益和节约集约利用水平。
（二）合理使用存量建设用地。稳妥推进集体经营性建设用地入市，国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，引导优先使用存量集体经营性建设用地，严格控制新增集体经营性建设用地规模。鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。乡（镇）人民政府和农村集体经济组织在保证耕地数量不减少、质量不降低和建设用地不增加的前提下，可以按照节约集约的原则，采取土地整治等方式进行区位调整，提高集体经营性建设用地利用效率。
九、探索建立市场化运作，盘活利用矿山废弃土地
各地将正在开采的矿山依法取得的存量建设用地和历史遗留矿山废弃建设用地修复为耕地的，经验收合格后，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。其中，正在开采的矿山将依法取得的存量建设用地修复为耕地及园地、林地、草地和其他农用地的，经验收合格后，腾退的建设用地指标可用于同一法人企业在省域范围内新采矿活动占用同地类的农用地。
在符合国土空间规划和土壤环境质量要求、不改变土地使用权人的前提下，经依法批准并按市场价补缴土地出让金后，矿山企业可将依法取得的国有建设用地修复后用于工业、商业、服务业等经营性用途。
十、完善市场监管制度，健全土地市场动态监测
（一）完善监测监管制度。建立存量建设用市场供应和土地二级市场监测监管制度。各地应把存量建设用地供应信息通过“中国土地市场动态监测与监管系统”备案，积极上传出让公告、成交公示和供地结果等信息，依托系统建立土地利用动态巡查制度，实现由土地来源到土地供应、开发利用和市场交易等过程的动态跟踪监管。切实防范土地二级市场交易价格异常波动。
（二）维护市场平稳运行。国有建设用地二级市场交易价格低于所在级别基准地价70%的，政府可行使优先购买权。建立资金监管制度，积极与财政、金融等部门对接，设立交易资金监管账户，保障交易资金安全。各级要采取有力措施，对监管工作中出现的土地利用违规违约预警问题，及时纠正和整改，维护市场平稳运行。
十一、强化责任落实，加大检查考核力度
（一）加强组织领导。存量土地的处置，必须遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。各地要切实加强领导，建立工作机制，组织自然资源、发展改革、财政、税务、经济和信息化、住房城乡建设、地方金融监督、生态环境、商务、法院、科技等有关部门，明确工作责任，协同做好存量建设用地处置盘活工作。
（二）明确责任主体。要压实地方各级党委和政府责任，实行党政同责，市、县党委政府对节约集约、盘活存量建设用地负总责，主要负责同志是第一责任人。市、县党委政府要与有关部门和开发区等单位签订目标责任书，落实盘活存量建设用地责任。
（三）严格检查考核。省级自然资源主管部门根据当年存量土地处置结果作为年度土地利用计划分配依据，对盘活存量建设用地工作先进的给予奖励；对土地利用粗放浪费严重的扣减计划指标并追究相关责任人的责任。省级自然资源主管部门将采取“双随机、一公开”方式，组织开展对上年度处置存量土地的监督检查工作，严肃查处处置不实现象，对发现问题进行通报、追责等处分。持续开展土地执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违规违纪案件，严厉打击土地违法行为。
