国土空间规划“多规合一”改革上路以来，天下苦城镇开发边界划定已久矣！苦，就苦在当下城镇开发边界划定实务已陷入五大困局。若要突破困局，如期达成城镇开发边界落地之目标，就必须尽快推动城镇开发边界划定端本正源，实现认识上的拨乱反正。
一、城镇开发边界错位之虞
当前城镇开发边界划定实务陷入的首要困局，当属城镇开发边界功能定位之混沌。当下，城镇开发边界划定正如火如荼展开。但是，在从中央到地方上下联动的划定实务工作中，各级政府部门大都在城镇开发边界规模上作文章，县级政府把眼睛盯在省、市政府能让我划多大的开发边界规模上，而省、市政府也同样把指导审查县级城镇开发边界划定工作的注意力集中在开发边界规模的大小上，甚至自然资源部空间规划局也念兹在兹城镇开发边界规模与“三调”现状城镇建设用地的倍数关系。在实操中累积形成的此类认知、关切和舆论动向，大有将城镇开发边界定位为城镇建设用地规模管控工具之虞。此为大乱、大谬！
我国的国土空间用途管制的规划政策工具包括规模指标、强度指标、控制线等不同类型。从本源上讲，城镇开发边界属于控制线一类的管控工具，而作为控制线，其功能定位应当是也必须是形态管理，即城镇建设用地集中布局的形态管理，其着眼点在于防止城市发展无序蔓延、实现城镇建设用地集中集聚。形态管理乃城镇开发边界的要义，也是城镇开发边界之所以能成为一个不可或缺的规划政策工具的正当性所在。
说到此处，有人不禁会问，中央、省、市若不关注城镇开发边界规模，难道要任由县级政府想划多大就划多大吗？这是一个好问题，深究其中，这个问号里大致隐藏着一个逻辑等式：
也就是说，无论哪级政府，对城镇开发边界规模的关注，拐了几道弯，最终都转换到对规划城镇建设用地规模的关注和角力上。的确，规划城镇建设用地规模是表征和体现地方发展利益的空间载体，县级政府对规划城镇建设用地规模的关注无可厚非。
但是，将城镇开发边界规模与规划城镇建设用地规模纠缠在一起，将县级地方政府对规划城镇建设用地规模的关注引导转换到对城镇开发边界规模的关注上，应该说这是工作思路粗糙、不求甚解的结果。因为，在我国的国土空间用途管制的政策工具体系中，承担城镇建设用地规模管控职能的，另有其“人”，此即前述的规模指标一类的政策工具。具体而言，建设用地总面积、城乡建设用地面积等规模指标管控工具，才是城镇建设用地规模引导管控的“当家人”。地方政府的规划城镇建设用地规模有多大，对此予以引导管控的规划政策工具，只能是建设用地总面积、城乡建设用地面积等规模指标，而不能是城镇开发边界这个负责城镇建设用地布局形态管理的控制线一类的规划工具。
如果有观点主张城镇开发边界可“一身二任”，既管形态，又管规模，毕其功于一役，这个主张看起来很美，但实则是将我国国土空间用途管制政策体系中的形态管控与规模指标管控两类政策工具混同在一起，无异于桥路混淆、马驴不分，将造成我国国土空间用途管制政策工具体系的内在冲突和混乱。当下，我辈应当尽快推动城镇开发边界划定工作端本正源，将城镇开发边界的功能定位回归到形态管理这个基本要义，让地方政府在城镇开发边界划定中把精力集中到开发边界形态的科学性、前瞻性和可操作性的研究上来，以少走弯路。
二、城镇开发边边界规划决定之惑
城镇开发边界规模可否作为约束性指标，决定城镇开发边界规模大小的因素为何？这是当前城镇开发边界划定实务陷入的第二大困局。城镇开发边界的形态一旦确定，城镇开发边界的规模也同步确定，因此第二大困局与前述的首要困局必然勾连在一起。如前所述，在当下开发边界划定实务中，各级政府盯牢的都是城镇开发边界规模，大有把城镇开发边界规模作为约束性指标的倾向（注：目前各界对约束性指标存在不同理解，本文的定义是：在“五级”国土空间总体规划体系中，上级规划传导给下级规划，并要求下级规划在规划期内不得突破或必须实现的指标）。
城镇开发边界的规模有三个组成部分，即集中建设区、弹性发展区和特别用途区，这里抛开弹性发展区和特别用途区不谈，而仅着眼于集中建设区。从国土空间用途管制的性质差异的角度看，集中建设区可以进一步分成四个不同类型的管制区：
（一）现状城镇建设用地区
此部分城镇空间，基期年为现状城镇建设用地，规划期内继续作为城镇建设用地，这是集中建设区的主体。在管制规则上，这个部分与上级下达的规划城乡建设用地规模约束指标有关，占本级的规划城镇建设用地规模，但规划批准后的实施无须农转用等计划指标，此点无须多言。
（二）现状村庄建设用地区
即基期年为现状村庄建设用地（包括其他现状建设用地，这里统一称其为村庄建设用地，下同），在规划期内被规划为城镇建设用地。城中村或者城郊结合部的村庄用地在新一轮规划期内被扩展纳入城区发展即属这一情形，这一块城镇空间属于城中村改造、城市有机更新的题中之义。需要指出的是，在管制规则上，这个部分虽然属于新增的规划城镇空间，但它不是新增规划建设用地，它是一种现状用途的建设用地向另一种规划用途的建设用地的转换，它同样与上级下达的规划城乡建设用地规模约束指标有关，也要占本级的规划城镇建设用地规模，但规划批准后的实施同样无须使用农转用等计划指标。
（三）新增规划建设用地区
即基期年为现状耕地等非建设用地，在规划期内被规划为城镇建设用地。从管制规则上看，这一块新增的规划城镇空间属于从耕地向建设用地转换的新增规划建设用地，此部分不但要占上级下达的规划城乡建设用地规模（注：一般而言，省、市政府下达给县级政府的规划城乡建设用地规模应该高于基期年的现状城乡建设用地规模，高出的这块就是规划期内的新增规划建设用地面积，当然理论逻辑上不排除新增规划建设用地为零的情形），即占本级的规划城镇建设用地规模，而且规划批准后的实施可以使用上级下达的农转用等计划指标。如果规划编制时上级下达的规划城乡建设用地规模含有新增规划建设用地的话，那么在规划批准后实施过程中上级也应当下达与该新增规模相匹配的年度农转用计划指标。简言之，这一块新增的规划城镇空间，是由上级政府分配下来的，无论是规划空间指标，还是年度计划指标，均由上级政府分配下达。
（四）待置换区
此部分规划城镇空间，为本文要突出的重点。这一部分城镇空间，我暂时谓之为“待置换区”，即基期年为现状耕地等非建设用地，在规划期内被规划为城镇建设用地，这一部分新增的城镇空间要占上级下达的规划城乡建设用地规模，即占本级的规划城镇建设用地规模，但规划批准后的实施不能使用上级下达的年度农转用等计划指标，而是要用地方土地整治产生的村庄建设用地复垦指标。更准确地讲，在规划批准后的实施过程中，上级不下达与该新增的规划城镇空间对应的年度农转用等计划指标，这块新增城镇空间完全由村庄用地腾退置换而来，是现状城乡建设用地在规划期内的结构优化。
城镇开发边界集中建设区内应当允许有个“待置换区”。部空间规划局在指导全国的城镇开发边界划定工作过程，对“待置换区”不置一词，是可以理解的。毕竟全国各地情形差异巨大，不宜作出统一的要求。但是，从大势看，改革开放四十年，我国已有3亿人离开农村，进入城镇生活，2020年我国常住人口城镇化率已达到60%，“十四五”规划提出2025年我国常住人口城镇化率达到65%。按照这一趋势，预计到2035年常住人口城镇化率达到70-75%，今后15年至少还要有1.5亿人离开农村。广大农民群众对高质量美好城市生活的向往，挡也挡不住的！这一轮国土空间规划要面向2035年基本实现社会主义现代化的战略目标，要立足新阶段新发展格局，要贯彻新发展理念，其中的要害就是得牢牢抓住2015年《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号）提出的空间治理和空间结构优化这两大重点任务。而空间结构优化的最主要方面，就是现状城乡建设用地结构的优化，就是实行城乡建设用地增减挂钩，扭转农村人口进城与村庄建设用地不降反增的资源错配格局。在新一轮规划期内，随着农村人口大规模、彻底地离开农村，进入城镇生活和工作，等待他们的新增规划城镇空间由退出的存量村庄空间置换而来，是任何理论、任何人都不应否定的必由之路。就省、市政府而言，因地制宜，允许县级政府在城镇开发边界集中建设区内探索设置“待置换区”（如果“待置换区”这个概念惹人嫌，可以换个别的名词），是不可回避的历史担当！
在城镇开发边界集中建设区内设置“待置换区”，符合“增存挂钩、以增量牵引存量优化”的规划理念。事实上，实践中我国一些省份在本轮国土空间规划中，一开始就着手探索城乡建设用地结构优化的实现形式，如有省份提出按零新增规划建设用地划定城镇开发边界，大作空间腾挪置换和优化的文章，有地方提出在县城和镇区专门面向农村青年建设青年社区，以“支持政策+市场”的方式，吸纳具备条件的农村青年进入青年社区，循序渐进推动城乡空间的置换和优化。诸如此类的做法，皆属此列。
我辈应当实事求是，辩证理解和贯彻落实中央提出的新型城镇化和乡村振兴两大战略，这两大战略是一背硬币的两面，不能割裂和分置。一方面，中央强调“严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，把好事办好、把实事办实”（2021年中央一号文），另一方面中央也提出健全农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等“三权”市场化退出机制和配套政策，加快推动农业转移人口全面融入城市，使更多人民群众享有更高品质的城市生活(“十四五”规划纲要)，这两个方面是辩证统一的。中央讲要有历史耐性，但中央从来没有否定城乡建设用地增减挂钩，从来没有否定村庄撤并，反复强调的是“好事办好、把实事办实”。不仅如此，中央一直在讲“实施建设用地总量控制和减量化管理，调整结构，盘活存量”。中央早在2004年就明告天下，“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方”（国发〔2004〕28号）。在城镇开发边界集中建设区内设置“待置换区”，只是为今后15年对城乡建设用地结构优化提供弹性规划空间，至于进入规划实施阶段，则还需一事一议，只有符合农民意愿，“待置换区”才会成为现实的城镇空间，有条件做到“好事办好、把实事办实”。
也许，有人会想，咱先不惹“待置换区”这个麻烦，当下划定城镇开发边界，就先按上级给的规模来划。等进入规划批准后的实施阶段，把村庄用地腾退复垦之后，这个复垦指标具有规划空间、年度计划和耕地补充的三重属性，届时再做规划调整，将其置换到城镇，再做大城镇空间也不迟。这种想法，无疑是机会主义的。空间结构优化，是这轮国土空间规划编制的核心任务，而城乡建设用地结构优化则又是核心中的重心。明知当为而不为，在规划编制阶段就打算调整规划，岂不是将本轮规划编制视为儿戏？
综上所述，在我国的国土空间用途管制体系下，城镇开发边界内集中建设区又必然细分为现状城镇建设用地区、现状村庄建设用地区、新增规划建设用地区和“待置换区”等四个管制区，每个管制区实施的管制规则存在较大的差异。
分析至此，对于决定城镇开发边界规模的因素，以及城镇开发边界规模可否作为约束性指标？只要稍微思考下，就会看到，城镇开发边界规模由集中建设区、弹性发展区、特别用途区等三块构成，恐怕没人会主张将弹性发展区、特别用途区规模一并纳入城镇开发边界规模作为约束性指标从上而下传导。那么，集中建设区规模可否由上级政府作为约束性指标下达而来？答案也是否定的。在城乡建设用地面积作为约束性指标的同时，再将集中建设区规模作为上级下达的约束性指标，意味着锁死了规划城镇建设用地规模，意味着锁死了城乡建设用地结构优化的可能性，此举无异捆死地方政府优化城乡国土空间结构的手脚，是对中央精神的背离。此外，如果将城乡建设用地面积和城镇开发边界规模二者均作为约束性指标的话，不但会存在管治工具叠床架屋之嫌，更会发生两种管制工具内在冲突、“左右手互搏”的怪像。若出现这个局面，将是新一轮空间规划不可承受之重。
在城镇开发边界规模包括集中建设区规模都不作为约束性指标的前提下，城镇开发边界规模的确定完全可在上级下达的城乡建设用地面积这个约束性指标的控制下，根据地方发展需求，特别是农村人口城镇化趋势，由县市地方政府因地制宜提出城乡建设用地结构优化方案，自主决定城镇开发边界规模的大小。
在城镇开发边界试划的阶段上，于全国而言，城镇开发边界规模试算可以盯牢“三调”现状城镇建设用地，如全国划定的城镇开发边界规模可以达到现状城镇建设用地的1.3—1.5倍。对一个省而言，将省域内城镇开发边界规模试算与“三调”现状城镇建设用地以倍数法挂钩，仍有其合理性。但这样的递推关系若延伸到市县、乡镇，则其合理性必然递减，最后甚至荡然无存。在上级还没有下达城乡建设用地面积这个约束性指标的时段上，市、县政府不应单纯依据“三调”现状城镇建设用地，而应当依据“三调”现状城乡建设用地面积，在城镇开发建设现状分析的基础上，按照规划期内“城乡建设用地面积稍微增长、城乡建设用地结构合理优化”的原则，从县域实际出发试算规划城镇开发边界规模。
三、城镇开发边界事权划分之辩
城镇开发边界划定和实施当属哪级政府的事权？这是我们面对的第三大困惑。当前，城镇开发边界划定工作正以“自上而下、上下结合”方式往前推进，中央和地方政府在城镇开发边界划定和实施上的事权划分反倒为人所忽略和模糊。城镇开发边界是国土空间用途管制的重要工具，我国是单一制国家，国土空间用途管制权属于中央，地方政府的国土空间用途管制权由中央授予。这一授予关系，通常以立法方式实现。中央和地方政府在城镇开发边界划定和实施上的事权划分，应由《国土空间规划法》完成。在《国土空间规划法》未出台的情况下，我们不妨先看看中央有关政策文件的规定。
2015年中央发布的《生态文明体制改革总体方案》明确“市县空间规划要根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界”。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（厅字〔2019〕48号）提出“国家明确三条控制线划定和管控原则及相关技术方法；省（自治区、直辖市）确定本行政区域内三条控制线总体格局和重点区域，提出下一级划定任务；市、县组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界”，同时也明确“三条控制线是国土空间用途管制的基本依据，涉及生态保护红线、永久基本农田占用的，报国务院审批；对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，由省级政府制定具体监管办法；城镇开发边界调整报国土空间规划原审批机关审批”。
根据中央的上述相关文件精神，可以看出，生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界虽均须“自上而下、上下结合”划定，但对三条控制线的中央和地方事权划分明显不同，对于生态保护红线、永久基本农田的划定和占用审批的权力基本上保留在了中央手中，由自然资源部代表行使，地方各级政府在职责范围内配合行使，而对于城镇开发边界事权，则大部分拟授予县市政府行使。可以肯定，未来《国土空间规划法》立法将贯彻这一事权划分原则。
至此，我想说明的是，按照中央有关文件的要求，再考虑到《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）提出的“谁审批、谁监管”，“管什么就批什么”的审批原则，既然城镇开发边界划定和实施主要是市县政府的事权，那就应该放手让市县政府在其职权范围内去研究和探索城镇开发边界的形态，让市县政府在城乡建设用地面积这个约束性指标的控制下，立足地方实际，自主决定开发边界规模的大小，而部和省的任务则应聚焦并尽快提出城镇开发边界划定和管控原则及相关技术方法、监管办法。
让县市政府自主决定城镇开发边界的规模，天不会塌下来。因为，只要切实发挥城乡建设用地面积这个约束性指标的“紧箍咒”功能，市县地方政府就算是“齐天大圣”，也逃脱不了中央和省级政府这个“如来佛”的掌心！
四、城镇开发边界管制规则阙如之憾
第四大困局，是城镇开发边界的管制规则尚付阙如。城镇开发边界如何划，与后续的如何审、如何用、如何管是息息相关的。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》提出“国家明确三条控制线划定和管控原则及相关技术方法”，但截止目前，仅是2020年9月自然资源部发布的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》附录G提供了城镇开发边界划定要求，明确了城镇开发边界“如何划”的原则和技术方法，但对于城镇开发边界的审查和批准的规定言之不详，对城镇开发边界内外的管控规则之别更是不发一言，如城镇开发边界是否纳入本级规划同步审批？城镇开发边界内的建设活动实行什么样的管制方式？城镇建设用地布局在弹性发展内的调整按照什么样的程序和规则进行？附录G要求划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地一般应不少于县（区）域规划城镇建设用地总规模的90%，那么未划入集中建设区的规划城镇建设用地与划入集中建设区的规划城镇建设用地在用途管制上有何不同？城镇开发边界外允许什么样的建设活动、采取什么样的管制方式？小微园区可否在乡镇范围的城镇开发边界外设立？诸如此类的问题，困扰着地方的划定工作。
很显然，城镇开发边界的“划—审—用—管”规则应当一体设计、一体实施，但当前只交给市县政府以城镇开发边界的“划”的规则，而将城镇开发边界的“审—用—管”规则付诸阙如，这个局面导致地方政府城镇开发边界划定工作陷入“盲人摸象”窘境。除《土地管理法》第45条已经明示的“城镇开发边界是土地征收成片开发的范围线，城镇开发边界外的工业、商业等用地不得征收”外，地方政府对城镇开发边界的认知总体上处于零散的、个性化的遐想状态。
按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》的要求，部、省两级应当尽快研究健全城镇开发边界的“划—审—用—管”规则体系，特别是要讲清楚“规划城乡建设用地面积“、“规划城镇建设用地面积”和“规划村庄建设用地面积”与城镇开发边界集中建设区规模的联系和区别，讲清楚城镇开发边界内外的建设活动的管制规则之差异。
五、自然资源部门规划口 “唱独角戏“ 之囧
当前城镇开发边界划定实务陷入的第五大困局，则推自然资源部门规划口在“唱独角戏”。在三条控制线中，由于生态红线划定率先启动，目前已经基本完成，不日即可定案。现在，剩下永久基本农田保护和城镇开发边界两条控制线还在路上，而对这两条控制线，自然资源部门的耕地保护口几乎没有什么行动，只有规划口在“唱独角戏”。在部国土空间规划局举办的推进国土空间规划编制的六次视频工作会议上，部耕地保护监督司就永久基本农田保护红线划定问题几乎未发表意见。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》（厅字〔2018〕69号）明确，对全国永久基本农田划定、占用和补划的监督管理属于部耕地保护监督司的职权。无法理解的是，现在谈永久基本农田保护任务试算和划定工作的居然是部国土空间规划局。国土空间规划局固然可以就永久基本农田划定提要求，但难掩其因职权依据缺乏而底气不足。
前面已经分析，中央虽然讲要在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线，但生态红线、永久基本农田和城镇开发边界在中央和地方的事权划分上存在很大差异，生态红线和永久基本农田事权主要保留在中央手中，由自然资源部代表行使，但城镇开发边界主要事权授予地方来行使。在这个事权划分格局下，抛开即将定案的生态红线不谈，单讨论永久基本农田和城镇开发边界的统筹划定落实问题，如果承认永久基本农田主要属于中央事权，城镇开发边界主要属于地方事权，那么永久基本农田和城镇开发边界的统筹划定落实在理论和实践逻辑上就应存在主次、先后之分，即：应当如同生态红线划定那样，把永久基本农田保护红线单拎出来，先于城镇开发边界半步，“自上而下、上下结合”，兼顾城镇开发边界，并先行落地；与此同时，城镇开发边界划定应当与永久基本农田保护红线划定亦步亦趋，“自下而上、下上结合”，服从永久基本农田红线，并随之落地。
但是，令人遗憾的是，永久基本农田保护红线划定不但没单拎出来，先于城镇开发边界半步，而且目前已远落后于城镇开发边界划定工作。2019年1月3日，自然资源部、农业农村部发布《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号），提出开展永久基本农田整改补划工作，但在当年完成永久基本农田储备区划定工作后，迄今再无下文。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》早已提出，“按照保质保量要求划定永久基本农田”，“城镇开发边界要不占或少占永久基本农田”，地方政府在翘首以待，盼望自然资源部尽快组织部署开展永久基本农田划定工作，以与城镇开发边界划定工作相协同。
我们深知，只要永久基本农田保护这条控制线的划定工作没有取得合法的实质进展，城镇开发边界划定只能一直处在方案试算的纸上谈兵的阶段。为了如期完成今年中央一号文要求的2021年基本完成县级国土空间规划编制的目标任务，部耕地保护监督司以及省、市自然资源部门耕保口是时候出来走两步了，实在不能再让自然资源部门规划口孤军奋战、“唱独角戏”了！
作者：靳相木 浙江大学土地管理系
