中共广东省委、广东省人民政府
关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干措施
为贯彻落实中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》精神，加快建立全省国土空间规划体系并监督实施，现结合实际提出如下措施。
一、总体目标
（一）明确目标任务。按照国家工作部署完成省市县镇各级国土空间规划编制，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，形成全省国土空间开发保护“一张图”，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系，全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；显著提高详细规划覆盖率，相关专项规划有效纳入国土空间规划“一张图”，形成以国土空间规划为基础、以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，实现国土空间治理体系和治理能力现代化，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
二、总体框架和要求
（二）分级分类建立国土空间规划。建立省市县镇四级，包括总体规划、详细规划和相关专项规划三类规划构成的国土空间规划体系。自上而下编制各级国土空间规划，明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划要服从总体规划，并通过详细规划落实空间安排，实现规划有效管控和传导，为发展规划落地实施提供空间保障。
（三）全域全要素规划国土空间。各地要按照“把每一寸土地都规划得清清楚楚”的要求，在总体规划层面实现国土空间全域覆盖，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，完善并落实主体功能区战略，优化主体功能区划分，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管制边界，落实海域管理“两空间内部一红线”，强化底线约束。坚持山水林田湖草生命共同体理念，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，依法开展环境影响评价。坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色。根据保护利用实际需要，划定详细规划单元，有序扩大详细规划覆盖率。
（四）全过程全方位实施规划管控。以自然资源调查监测数据为基础，采用国家统一的测绘基准和测绘系统，依托“粤政图”平台整合各类空间关联数据，建立全省统一的国土空间基础信息平台。以国土空间基础信息平台为底板，省统筹建设维护国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地。依托全省国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，强化国土空间规划编制、审批、修改和实施监督全过程信息化支撑，提高建设项目选址策划生成水平，为统一国土空间用途管制、实施规划许可提供保障。通过省政务大数据中心与“粤政图”平台推进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。鼓励各地结合实际拓展国土空间规划“一张图”实施监督信息系统功能，形成全过程全方位制度化信息化规划管控机制。
三、规划编制与审批
（五）统筹编制总体规划。省国土空间规划要在落实全国国土空间规划的基础上，提出全省国土空间保护、开发、利用、修复的总体安排，确定全省国土空间开发保护总体格局，细化落实主体功能区战略，明确区域主体功能定位，统筹布局生态、农业、城镇等功能空间和划定三条控制线，协调边界矛盾，提出下一级划定任务，为编制省相关专项规划、市县国土空间总体规划提供依据。省国土空间规划要聚焦推动粤港澳大湾区和深圳中国特色社会主义先行示范区“双区”建设，促进广州、深圳“双城”联动，助推构建“一核一带一区”区域发展格局。省国土空间规划由省政府组织编制，经省人大常委会审议后按程序报国务院审批。
市县国土空间规划要在细化落实上级国土空间规划要求的基础上，提出本行政区域国土空间开发保护的具体安排，划定落实三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。市县国土空间总体规划由市县政府组织编制。广州、深圳等需报国务院审批的市级国土空间总体规划，经同级人大常委会审议并报省政府审核后按程序报国务院审批。其他市县国土空间总体规划经同级人大常委会审议后，逐级报省政府审批。地级以上市市辖区或中心城区范围内的行政区可不单独编制县级国土空间总体规划，在同步建立县级国土空间规划数据库的基础上，将相关成果纳入市级国土空间总体规划统一报批。广州、深圳、东莞等超大、特大城市要加强城市群、都市圈重点临界地区的国土空间规划协调。
乡镇国土空间规划是对上级规划的细化落实，由乡镇政府组织编制。各地可因地制宜，将乡镇国土空间规划与市县合并编制，也可以几个乡镇为单元，由其共同的上一级政府组织编制乡镇级国土空间规划。东莞、中山市以几个乡镇为单元编制的乡镇级国土空间规划由市级自然资源主管部门组织编制。市县中心城区范围内的乡镇（街道）应纳入市县国土空间总体规划统筹编制。乡镇级国土空间规划由地级以上市政府审批。
（六）协同编制相关专项规划。国土空间相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。海岸带、自然保护地等专项规划及经国务院或省政府批复设立的开发区、城市新区和城市群、都市圈等跨行政区的特定区域国土空间规划，以及特定流域的国土空间规划由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批。涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划，由相关主管部门组织编制，按照有关规定审批。相关专项规划可在省市县各层级编制，不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度。
强化国土空间规划对专项规划的指导约束作用。各级自然资源主管部门应会同同级发展改革部门，将国土空间相关专项规划列入国土空间规划编制目录清单，并建立动态调整机制。纳入目录清单的专项规划，技术标准应与国土空间规划衔接，在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对，不得违背总体规划强制性内容，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上，主要内容纳入详细规划，实现“多规合一”。对纳入目录清单的专项规划，各级自然资源主管部门应提供统一的规划底图底数，明确专项规划与国土空间规划“一张图”核对要点及叠加入库的数据标准。
（七）有序编制详细规划。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。详细规划依据国土空间总体规划进行编制和修改。在城镇开发边界内，详细规划要科学划定详细规划单元，合理确定主导功能、容积率、交通市政等基础设施、公共服务设施、城市形态和风貌等控制要求，强化对城镇空间的管控引导。城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批。在城镇开发边界外，鼓励各地按照实际需求编制详细规划，其中在乡村地区应根据县级国土空间总体规划确定的村庄布局，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批。村庄规划要优化农村建设用地结构、布局，保障合理宅基地需求与乡村振兴发展空间，提高农村节约集约用地水平。
鼓励探索生态空间、海洋空间及其他特定功能空间的详细规划编制方法。其他类型详细规划由市县自然资源主管部门会同属地乡镇政府、功能区管理机构组织编制，报同级政府审批。
（八）优化规划编制审批。鼓励各地根据实际情况，落实用什么就编什么的要求，深化细化规划的具体内容，探索形成规划条文、政策报告、技术方案、公众读本等多种形式的规划成果，确保规划能用、管用、好用。审批机关要精简审批内容、管什么就批什么，优化审批流程、缩减审批时间。广州、深圳、珠海、汕头、湛江市的县级国土空间总体规划由地级以上市政府审批，规划成果由市政府组织报省政府备案，纳入全省国土空间规划“一张图”。
四、规划实施与监督
（九）强化规划权威。规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动。因国家和省重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可按法定程序进行修改。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，严肃追究责任。
（十）加强边界管控。三条控制线是国土空间用途管制的基本依据，涉及生态保护红线、永久基本农田占用的，按程序报国务院审批；对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，由省政府制定具体监管办法；城镇开发边界调整报国土空间规划原审批机关审批。
（十一）健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。
（十二）完善要素配置机制。充分发挥市场配置资源的决定性作用，将建设用地资源向中心城市和城市群倾斜，提高经济和人口承载能力。按照以空间定计划、以存量定计划的要求，加大自然资源要素配置的区域统筹力度，改进自然资源利用年度计划管理，建立以国土空间总体规划为基础、以真实有效的项目落地作为配置依据的计划管理机制，对规划期内建设项目用地、用林等指标实行动态总额控制，提高地方配置要素的积极性和有效性。加大存量建设用地盘活挖潜力度，完善建设用地战略留白机制，保障规划稳步实施。
（十三）健全实施监督机制。依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。各级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查，建立“一年一体检、五年一评估”规划实施体检评估机制，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察和领导干部自然资源资产离任审计内容。
（十四）推进“放管服”改革。以“多规合一”为基础，以服务项目精准落地为目标，统筹规划、建设、管理三大环节，提高详细规划编制实施管理效率，推动“多审合一”“多证合一”“多测合一”“多验合一”。优化现行建设项目用地（海）预审、规划选址以及建设用地规划许可、建设工程规划许可、乡村建设规划许可等审批流程，形成统一审批流程、统一信息数据平台、统一审批管理体系、统一监管方式，提高审批效能和监管服务水平。
五、支持与保障
（十五）完善法规政策体系。推动与国土空间规划相关的地方性法规、政府规章立改废释工作。省自然资源厅牵头制定国土空间规划编制审批、实施管理、动态调整和定期评估等政策措施。省有关部门要完善适应主体功能区要求的配套政策，健全生态保护补偿制度，保障国土空间规划有效实施。
（十六）落实技术标准体系。在国家国土空间规划技术标准体系框架下，结合我省实际，按照“多规合一”要求，由省自然资源厅会同相关部门制定有关技术指引。鼓励各地探索具有地方特色的国土空间规划编制技术方法，积极运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。
（十七）加强行业管理。以国土空间规划编制实施为契机，统筹土地、规划、海洋、林业、生态环境、水利等行业资源和力量，加强交流合作。推进行业诚信建设，鼓励创新创优，规范规划从业机构和执业人员管理，规划编制实行编制单位终身负责制。探索建立社区规划师制度。
（十八）扩大公众参与。拓展公众参与渠道，在规划编制、实施、监督全过程中，广泛征求社会各界意见建议，做好国土空间规划批前公示、批后公告，主动接受公众监督，逐步实现规划政策、内容、程序、结果、查询方式、监督方式等信息公开。完善规划咨询体系，充分发挥不同领域专家在规划方案论证、审查环节中的技术把关作用。
（十九）强化组织保障。省成立国土空间规划委员会，由省政府主要负责同志牵头，加强对全省国土空间规划工作的统筹协调。各级党委和政府要充分认识建立国土空间规划体系的重大意义，主要负责同志亲自抓，落实政府组织编制和实施国土空间规划的主体责任，明确责任分工，落实工作经费，加强队伍建设，抓好工作落实。各地区各部门要加强协同配合，按照“多规合一”的要求加大对本地区本行业本领域涉及空间布局相关规划的指导、协调和管理，制定有利于国土空间规划编制实施的政策，明确时间表和路线图，形成合力。省自然资源厅作为国土空间规划工作的具体牵头部门，要会同有关部门按照国土空间规划体系总体框架和要求，加强专业队伍建设和行业管理，定期对本措施贯彻落实情况进行监督检查，重大事项及时向省委、省政府报告。
