以耕地、林地和草地为代表的农村集体农用地作为我国自然资源的重要组成部分和农（牧）民最基本的生产生活资料，其能否实现高效可持续利用直接关系到农业农村现代化的发展和乡村振兴、国家生态文明建设等战略的有效落实。在新发展理念指导下，对于农村集体农用地的利用也进一步提出了更为全面的要求。以“还权赋能”为核心的农村集体农用地产权制度改革在取得显著绩效的同时，也存在着部分与新发展理念相违背的实践问题有待克服。如何妥善处理此类问题，并平衡农村集体农用地利用的社会、经济及生态绩效，成为“十四五”期间乃至更长时期内，进一步深化自然资源资产产权制度改革的重要议题。
一、农村集体农用地利用的新形势及现实要求
首先，新发展理念对农村集体农用地利用提出更高要求。
在新发展理念的指导下，如何实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展已成为“十四五”时期国民经济和社会发展的要求。作为自然资源的重要组成部分，农村集体农用地也并不例外。具体体现在对于农村集体农用地利用的社会、经济、生态绩效的综合考量。例如在利用过程中强调提升耕地地力、减少面源污染和掠夺性使用等；而针对集体林草的经营更加强调对于林草资源的保育和遏制资源退化。此外，在土地资源可持续利用要求下同样需要增加对于农（牧）民之间的收入公平和权益保障等问题的关注。
其次，农村集体农用地利用主体结构已发生持续改变。
城镇化建设中农村劳动力的转移以及农业农村现代化发展，农村集体农用地经营主体逐步由传统小农户为主调整为小农户与家庭农场、农民合作社和社会化服务组织等新型农业经营主体和服务主体并存的格局。《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020-2022年）》指出，截至2018年底，全国家庭农场达到60万家，依法登记的农民合作社达到217.3万家，是2012年底的3倍多，成为推动现代农业发展的重要力量。出于提高农业质量和农业生产竞争力的考量，迫切需要促进新型经营主体的发育，并积极引导社会资本、现代农业技术和专业人才投入到集体土地利用当中，而这需要稳定的经营预期和经营利润作为保障。
最后，传统小农户作为农村集体农用地的主要经营者仍将长期存在。
根据《2019年中国农村政策与改革统计年报》的数据显示，截至2019年底，我国经营耕地10亩以下的农户数占比达到85.2%。尤其受新冠肺炎疫情这样外部冲击的影响，更加强调了小农户参与农业农村发展所发挥的社会稳定器作用。如此，在发展农村土地适度规模经营的同时，实现小农户与现代农业的有效衔接亦成为当前的客观需求。
概言之，新时期，在主观发展理念和客观主体变化的影响下，针对农村集体农用地利用提出了两方面要求。一方面，农村集体农用地利用效率需进一步提升，保障粮食安全与林草资源管护，这有赖于新型经营主体的发育和小农户与现代化农业生产的有效衔接；另一方面，在农村集体农用地利用效率提升的同时，同样需要实现对于生态环境的保护以及农民收入、农民幸福感的提升。
二、农村集体农用地产权制度——改革路径及实践问题
循着产权经济学的内在逻辑，为促进农村集体农用地利用效率的提高，中央着重围绕产权制度体系进行了一系列改革，并取得了显著绩效，这集中体现在改革开放后的农村集体农用地产权制度改革中。具体来看，以最新修改的《农村土地承包法》、《土地管理法》、《森林法》等的出台为标志，中央沿着权利细分的产权制度变革路径，从法律维度逐步实现了农村集体农用地从“两权分离”到“三权分置”的产权结构重塑，在权利细分的基础上进一步强调“还权赋能”，逐步赋予土地经营权流转、抵押、入股权能。
在这一背景影响下，土地流转规模持续扩大，全国家庭承包耕地流转面积超5.3亿亩，农民收入持续较快增长，粮食总产量亦连续六年保持在1.3万亿斤以上。截至2018年底，各类新型林业经营主体达25.78万个，经营林地面积6亿亩，林权抵押贷款余额1270亿元。除此之外，全国16个省区开展草原确权承包登记整体试点，已承包的草原面积约43.08亿亩，占可利用草原面积的88.21%。既有改革在一定程度上保育了林草资源，推进国家生态文明建设。但在实践层面，当前仍存在以下三方面问题。
其一，整体来看，国家层面虽然通过法律的形式进一步明晰了权利主体，但受制于不同地类（耕地、林地、草地）应用场景和资源特征的差异影响，不同权利主体的权能依然没能得到明晰的界定和划分，这为不同权利主体间冲突和纠纷的产生埋下了隐患，也为放活经营权构成了一定障碍。
例如，中央虽然通过颁布实施《农村土地承包法》实现了法律维度农地“三权分置”产权结构的重塑，但针对其中的重要内容——落实所有权尚存在疑问之处，包括应如何落实所有权、行使何种所有权权能、所有权权能的行使是否会侵害其他权利主体权益等并未给出明确的答案；在强调进一步放活集体林经营权的过程中，提出拓展集体林权权能，发展林下经济、森林旅游、森林康养等，在新的经营场景下相关权能如何划分和行使，仍有赖于实践探索；而在草原承包制下，如何进一步平衡草权领域国家建构与地方习俗之间的冲突与矛盾，并将其形成制度也有待讨论。
尤为重要的是，在新发展理念指导下，基于平衡土地的经济、社会和生态功能的考量，国家既存在加强权能管制的政策导向，也存在放活土地经营权的现实需求，二者之间存在着客观的失衡。
具体来看，一方面，受城镇化建设、农村劳动力转移客观规律的影响，新型经营主体逐渐成为农村集体农用地的实际使用者，中央寄希望于通过培育新型经营主体实现对集体土地利用效率的提升，这包括进一步放活土地经营权，例如赋予土地经营权抵押权能，稳定新型经营主体经营预期以激励其利用保护行为等；
另一方面，这种权能放活也存在着一定限度，除需符合土地利用方面的规划外，在种植作物类型、经营行为等方面也存在着管制。尤其是强调粮食安全和生态文明建设的背景下，客观存在强化新型经营主体约束的可能，以减少因耕地非粮化、非农化、抛荒以及农业面源污染等原因带来的耕地资源质量下降的影响，遏制林草资源的恶化态势。
其二，作为村庄治理的重要内容，农村集体农用地权利配置不仅受国家层面法律法规体系的型塑，同时还受到包括正式制度与非正式制度在内的村庄基层治理的影响。与“中央政府-地方政府”之间的“委托-代理”机制不同，由于农村集体是基层自治组织，使得“中央政府-地方政府-村集体”之间的“委托-代理”机制更加复杂。由此也导致实践中存在国家法律层面权利配置与村庄基层治理层面权利再配置不相一致的可能，并进一步影响相关权利主体的权能完整性与安全性，存在限制相关主体权利权能实现的可能。
首先，包括党的领导和村民民主在内的正式制度在相关政策法规的约束条件下，履行村民自治管理，而农村集体农用地的利用亦是乡村治理的重要内容之一。在这一背景下，党的领导和村民民主自治就可能通过村民自治章程实现对农村集体农用地利用的具体实践形式的介入和影响，在不同利用场景实现对相关主体权利权能的弱化或强化。例如土地流转中村集体的服务职能、村民委托村集体统一流转的组织职能抑或对流转后的土地开展监督管理的职能等等。
其次，村庄基层治理中还存在着包括宗族治理、精英治理等在内的非正式制度。非正式制度通过乡规民约的形式实现对村庄事务的管理，而其中的一些规定在某些情境下并不始终与法律规定相一致。例如对于土地调整的约定。虽然中央层面强调严禁承包地的行政性调整，以稳定承包权和相关主体的经营预期，“打乱重新分”的现象已得到一定程度缓解；但是部分地区仍存在着“小调整”的现象，并且表现出“大调整”的需求；而在林地领域，林业习惯法的存在更是成为解决林权纠纷，促进林业发展的重要参考依据。
概言之，在村庄基层正式制度与非正式制度的共同作用下，使得所有权、承包权、经营权的权利权能完整性与安全性在实施层面发生变化，与国家治理层面法律产权体系设定下的预期不同。受具体的利用场景和实施机制影响，其结果既可能使得某些权能得到管制，亦可能放活集体所有权或经营权。
其三，实践表明，在农村集体农用地场域下，权能的赋予并不总是意味着权能的实现，其有效实现还有赖于配套治理结构的协同作用。
虽然通过权利细分和“还权赋能”，农村集体农用地的权利权能获得了法律上的认可，并且经过村庄基层治理的作用重塑了农村集体农用地的权利配置（例如土地经营权和流转、抵押权能等），但在实践中可以发现，当与村庄治理能力相关的配套治理结构缺失或不完善时，也将会限制权能的有效实现，导致土地产权制度改革绩效难以显化，阻碍改革推进。例如在土地经营权抵押贷款当中，抵押权能的赋予并不意味着在实际运行中就可以直接利用土地经营权开展抵押业务，这同时也是强化产权思路难以取得预期政策绩效的具体表现。
由此，在农村集体农用地使用、流转、抵押、入股等权能实现环节，相关权利权能的实现需依托配套治理结构的协同作用。换言之，通过差别化的契约内容实现对包括村集体、普通农户及新型经营主体在内的多种主体之间权利与义务的制度安排，最终降低权能实现的交易成本。以土地经营权抵押为例，抵押权能的实现不仅受到抵押权配置的影响，也受到诸如直接抵押、担保、反担保等不同内部治理结构的影响，而这些内部治理结构与村庄治理制度，尤其是村庄治理能力息息相关，具有显著的区域差异性。这同样表现在土地经营权流转当中，现有实践中不同地区亦表现出村集体主导型、普通农户主导型与经营主体主导型等差别化的土地流转治理结构，这些配套的治理结构是权能实现的重要保障。
三、构建统一农村集体农用地——产权治理体系的可行途径
受上述三方面问题的影响，现阶段集体林地和草地的产权制度改革明显滞后于耕地。同时，集体林权制度改革和草原改革的实施虽然已取得显著成效，但也可以发现，受土地资源特征的影响，不能完全照搬耕地领域的改革经验。鉴于产权制度改革存在的实践问题，已有学者提倡在耕地领域采用股份制经营抑或有条件的集中经营。而受林地与草地领域产权制度改革表现出的实践问题影响，一些学者甚至建议重回集体化经营，不宜分权，但这势必与权利细分的改革路径相矛盾。
鉴于此，为促进新发展理念在农村集体农用地利用领域的实践、提升农村集体农用地利用效率和统筹推进自然资源资产产权制度改革，迫切需要构建统一的农村集体农用地产权治理体系，其可能途径具体包括但不限于以下四个方面内容。
首先，继续在国家法律层面明晰权利权能。
正如既有实证分析所表明的，法律维度的产权强化能够有效增进农村集体农用地的产权完整性与产权稳定性，但受地类不同和应用场景不同的影响，权能界定和实施存在理论与实践的差异。因此，在坚持现有改革路径基础上，国家层面的产权制度研究焦点并非在于是否继续权利细分，而应着重考虑如何实现有效的分权体系。这既包括法律层面权利束如何细分的问题，也强调在分权中明确针对不同地类采取差别化的权能赋予与干预措施，尤其是在进一步放活土地经营权的过程中，以满足新时期农村集体农用地利用的要求。
其次，村庄基层治理层面强调正式制度与非正式制度的综合运用。
正如前文所述，在农村集体所有制框架下，土地“还权赋能”的实现也取决于村集体的治理制度对权利权能的二次配置和相关配套治理结构的共同作用，脱离村集体治理内容，单独讨论土地权利细分的改革绩效既不符合农村集体农用地场域下的客观现实，也难以寻找到有效的产权治理体系。因此，与传统认为村集体的行政干预会降低农用地资源配置效率的观点不同，在统一的土地产权治理体系的构建过程中，应正视村庄治理中正式制度（党的领导、村民民主）与非正式制度（乡规民约、精英治理）在相关权利主体契约签订、执行、监督与管理过程中所发挥的积极作用。
这既是落实“三权分置”制度的具体实践，亦是融合产权体系与治理体系的可行途径。但应注意的是，村庄基层治理的介入和干预应在保护相关权利主体权益、尊重村民民主选择的前提下进行。概言之，在农村集体农用地利用过程中，村集体应既不缺位，也不失位、越位。
再次，为促进权能实现应灵活匹配配套治理结构。
既有实践表明在集体所有制的产权结构下，依托配套的治理结构以促进农村集体农用地相关权利权能的实现具有现实性。由此可以在农村集体农用地的利用过程中，围绕减少权能实现的交易成本，提高村庄治理能力，因地制宜地建立权能实现的配套治理结构。例如，土地经营权权能实现涉及家庭组织型、合作组织型、企业组织型，土地流转权权能实现涉及自主组织型、合作社组织型、集体组织型，抵押权权能实现涉及直接抵押型、担保型、反担保型，入股权权能实现涉及内股外租型、自主经营型、合作共赢型等治理结构。
需要注意的是，配套治理结构不仅包括静态匹配，还包括随着国家层面法律体系和村庄基层治理内容等外部制度环境变化引致的治理结构适时的动态调整。通过二者的匹配和调整，最终在农村集体农用地利用领域实现有为政府和有效市场的有机结合，以促进农村集体农用地利用效率的提升和社会、经济、生态绩效的平衡。
最后，根据土地资源特征差异制定差异化的治理措施，将产权手段与治理手段相融合。
一方面，出于强调产权安全、稳定经营预期的共同要求，需要在国家法律法规和村庄基层治理中进一步提升耕地、林地和草地的权利权能完整性与安全性，引导实现生产经营的规模化和专业化；
另一方面，鉴于耕地、林地、草地之间生产经营特征和生态功能存在显著差异，在国家法律法规、村庄基层治理和配套治理结构设置过程当中，也需制定差异化的治理措施。例如耕地的耕作条件相对灵活，可以通过促进新型经营主体发育和发展社会化服务的方式实现对粮食安全的保障。而在林地和草地领域，出于生产周期长、生态影响大的考量，可以采取丰富多样化的治理手段，在提升林草产业价值的同时实现对生态资源的有效保护。
来源：中国土地科学
作者：马贤磊 吴一恒
