目前市、县级国土空间总体规划已全面展开，自然资源部明确要求2021年底基本完成县级以上国土空间编制与审批。市、县级国土空间规划编制重点之一就是：生态保护红线、永久性基本农田与城镇开发边界三条控制线的划定，其中的城镇开发边界主要就是建设用地指标的整合与再分配。建设用地指标，直接关系到2035年，区域内所有建设用地的开发与利用；而建设用地指标分配给乡、镇、村的规模，直接决定未来15年乡镇和村庄的发展空间，间接影响未来镇村经济发展水平。乡镇、村庄指标分配的过程中，存在的主要困境是什么？中共中央 国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中指出，分级分类建立国土空间规划，形成5级3类的国土空间规划体系；在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束。中共中央办公厅 国务院办公厅《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中指出，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定；保证18亿亩耕地红线不减少。城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。目前三条控制线及乡村建设等各类空间实体边界，由各市、县组织统一划定。其中建设用地指标，基本遵循自上而下，总量控制的原则：
建设用地指标分配
国土空间规划，是自上而下进行建设用地总量控制；假定，区域内三调建设用地为现状指标；需要自上而上分配新增建设用地指标，国家分配给各省的总量有多少？省里的指标，首先要保证省域内主副中心城市建设用地增量，加上国家、省级大型市政基础设施，估计要占新增建设用地规模的1/3—1/2。地级市、县级等每个圈层，都需要依据各自的国土空间开发利用格局，侧重发展中心城区、开发区等重点地区。所以，分到市、县级的指标已屈指可数，乡镇的指标余量还能有多少？村庄指标只能减量？假如县域内建设用地总量不变，按目前三调的结果，建设用地总量中：城市与镇（乡）村，如同天平：
由于区域发展不平衡，导致建设用地偏向城市或者重点镇，之前城乡总体规划使中心城区（新区、工业区）、重点镇的规模远大于原土地利用总体规划的建设用地规模；如果按原城乡总体规划的中心城区（新区、工业区）、重点镇的范围划定城镇开发边界线，会使更多的乡镇、村庄减量发展，明显天平会倒向城市一侧。乡镇没有建设用地指标，划定的城镇开发边界，也仅是现有建成区范围；村庄建设用地减量发展。而在此轮建设用地指标再分配的过程中，作为乡镇领导，对新增建设用地指标的发言权有多少？作为村庄领导，发言权又有多少？乡镇、村庄建设用地指标分配的困境，其实就是乡镇、村庄未来发展的困境，有宏伟的蓝图，可惜无法落地。理想很丰满，现实很骨干，如果从自身地域范围来进行土地整理，在保证耕地不减少的前提下，通过土地整理、合村并镇来增加建设用地指标，何其难？可能，重点发展中小城市和小城镇的政策已成过去式……乡镇、乡村的振兴不是一句空话。乡镇、村庄的发展不仅需要政策，还需要土地；没有建设用地指标的振兴，如何振兴？能走多远？
作者：刘小波 赵静飞
