1 前言
中华人民共和国成立70余年以来，历经计划到规划的嬗变，对规划的理念从粗放趋于精细。在此过程中，由于政府与市场相互作用的此消彼长、城乡二元结构的历史积弊和地方政府及其部门间不合理的竞争与利益博弈等因素造成的规划乱序，不仅不能发挥国家借规划之手调节资源配置的作用，还造成了资源的浪费、地方政府间的非良性竞争以及区域非均衡发展等负外部性后果。调控和规制国土空间规划上的乱序，只有通过建立完善国土空间规划体系并通过法治手段予以保障，才能有效推进国土空间治理现代化的实现。
▲ 图1 | 甘肃甘南原生态村落“扎尕那”
2 规划之困
2.1 二元结构下的城乡规划积弊
在国家对城市和农村地区采取不同政策而产生的城乡二元结构体制下，规划体制也难以摆脱二元结构的窠臼。
2.2 规划衔接与适用的盲从
（1）发展规划与空间规划的衔接问题
发展规划和空间规划各自功能定位不同又相互交叉重合。构建国土空间规划体系，应当以哪种规划为最上位规划。探究其逻辑起点，是发展规划衔接空间规划还是空间规划衔接发展规划，在现行法律法规及政策性文件之间存在不同规定，且相关领域的学者之间也存在分歧意见，甚至形成了两种截然相反的观点。
（2）部门利益博弈下的“多头规划”
政府机构改革后，空间规划在国家机构职权配置上相互割裂、“多头规划”的障碍客观上已经被消除，但现行有效的规划仍然是在现行法律制度框架下建构起来的。在国家层面的法律法规清理、修改、废止及新的立法工作未完成之前，做到规划于法有据，就牵涉到不同部门主导下的规划衔接问题。
（3）地方政府不合理竞争背景下的区域规划
规划制定权事关政府事权划分，尤其是在对产业政策的引导、区域内空间要素的配置、自然资源的开发利用、重大基础设施建设等诸多关系的宏观调控方面，地方政府在利益面前难以保持理性和克制，政府间的不合理竞争便随之产生。
2.3 主体功能区规划的
基础性地位之诘问
▲ 图2 | 主体功能区分类及功能
（图片来自《全国主体功能区规划》）
“规划之间缺少协调机制，不同类型不同层级的规划在定位、发展方向和空间管制范围等方面均存在冲突”。因此，需要有一个战略性、全局性、基础性的规划来指引下位规划和其他专项规划、详细规划。
3 规划衔接
3.1 不同类型规划之定位
▲ 图3 | 规划功能定位类型化
（图片来源：作者绘制）
3.2 国土空间规划之衔接路径
Tip1 国土空间规划与发展规划的衔接
发展规划在国家规划体系中具有战略引领作用，国土空间规划在国家规划体系中具有基础性地位。发展规划强调战略引导，空间规划重在底线管控，区域规划重在协调一体，专项规划重在精准施策。
Tip2 国土空间规划与其他空间性规划的衔接
一是制定国土空间规划要融合宏观性、战略性、基础性的空间规划。
二是土地利用总体规划、城乡规划等基础性法定规划要融入国土空间规划。
三是区域规划要符合中央和省级政府制定的发展规划和空间规划。
四是专项规划更应当体现部门间的协调配合和发挥规划主管部门的专业优势。
4 规划体系重构
4.1 “五级三类”的国土空间规划基本框架
▲ 图4 | “多规合一”的国土空间规划体系I
（图片来源：作者绘制）
4.2 区域规划的位阶
▲ 图5 | “多规合一”的国土空间规划体系II
（图片来源：作者绘制）
4.3 因地制宜制定乡镇国土空间规划
在规制编制实践中，乡（镇）国土空间规划的编制也应当区分一般情况和特殊情况，一般情况下由同级政府组织编制；但以下特殊情况下，可以暂不制定或者合并制定国土空间规划：
一是多个乡镇或市县与所辖乡镇合并制定国土空间规划。
二是乡镇政府尚不具备制定国土空间规划的条件。
▲ 图6 | 东西扶贫协作典范——宁夏银川市闽宁镇原隆村
（图片来源：最高人民检察院微信公众号）
5 未尽之言
尽管各级国土空间规划已经在编制过程中或者编制完成，如广东省，但各省市区在其职权范围内就规划编制的相关程序仍然存在差异，这种规划事权配置过程中的不平衡，一定程度上会影响规划实施的效果以及区域协调发展等重大国家战略的实现。同样，区域协调发展过程中，如何发挥协调机制的作用，实现国家宏观调控的目标，事实上已经超越了国土空间规划本身的问题，还涉及到发展规划以及国家战略因素的考量。
本文仅仅对国土空间规划体系从困境到衔接再到体系重构重作了宏观层面的建构，但规划体系要得以制度化，必须走法治化的道路，以法治保障规划制度的运行。对此，笔者将另行撰文重点研究。
集中体现国土空间用途管制制度的《长江保护法》已经公布并实施，“国土空间规划法”等立法逐渐被提上日程，《城乡规划法》的定位、存废以及其关于城市、镇规划区内建设活动有关规定的修正、完善等问题，均有待理论界献言献计。
作者：李如海，安徽大学法学院暨经济法制研究中心博士研究生，宁夏回族自治区中卫市沙坡头区人民检察院。
来源：《城市规划》2021年 第 2 期第58-64页，72页
