一、研究背景
2020年9月，自然资源部发布了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），提出统筹划定“三条控制线”，明确了“三条控制线”的空间布局和管控要求。其中基于对未来发展需求制定的城镇开发边界判定的需求，涉及城市、建制镇和各类开发区，是国土空间规划编制的重要内容，本文研究的对象即为城市开发边界的划定。
近年来，快速城镇化带来的城市蔓延问题触发了生态与农业安全底线，城市结构和土地利用效率低下等问题也影响着城市的可持续发展。作为统筹利用资源以及引导和管控城市空间增长的政策工具，针对大城市的城市开发边界划定方法的研究已有一定成果，但对中小城市的研究和实践稍显不足。我国丘陵地区面积约占全国总面积的百分之十，有不少中小城市分布其中，研究这一特定地形特征的城市开发边界划定具有现实意义。本文借射洪市国土空间总体规划编制契机，基于资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）结果，针对城市与周边地区空间经济地理格局、地形地貌与特征特色塑造，关注增存并举、导控兼顾、划管结合等新时代新要求，探讨适合丘陵地区中小城市开发边界划定的技术路径，为有效平衡丘陵地区中小城市在开发建设与资源保护过程中的冲突提供解决办法。
二、理论方法与试点经验
目前，城市开发边界划定方法的理论研究和实践探索已经有了丰富的成果，为解决城市发展的各种空间问题、引导城市良性发展、保护生态环境以及合理有效的规划工作的开展积累了宝贵的经验。城市开发边界划定需考虑两大重要因素，一是外部生态环境对城市空间的制约，二是内部发展需求对城市空间的推动。为了呼应和平衡这两大因素，相关研究由此展开。
根据主要考虑因素的不同，城市开发边界的理论方法可总结为生态控制法、发展推动法和综合平衡法。生态控制法主要通过生态适宜性评价与生态环境承载力来约束城市开发边界，俞孔坚教授提出了逆向思维的“反规划”理论，将建设用地和生态环境进行图底交换，将生态系统作为规划的首要考虑对象，保证城市生态格局的连续和完整；贵阳是山地生态城市的典型代表，在其中心城区开发边界划定过程中规划师充分考虑了独特的山地丘陵地貌，控制和预留了重要的生态廊道，城市呈组团布局，严格控制和预留出各组团间的衔接地带，并以此为基础划分出非建设空间界线，彰显了贵阳市组团式山地城市的空间格局特色。发展推动法是构建城市发展模型模拟城市未来空间形态来预测城市开发边界的方法；综合平衡法是将两大因素结合，既可以在生态控制结果的基础上考虑城市的发展，又可以在城市发展模拟的过程中融入生态因子。罗伟玲、吴欣昕等将“双评价”结果、政策导向因素、社会经济指标与区位因素等作为空间变量引入未来城市用地模拟（future land use simulation，FLUS）模型中，模拟得出中山市城镇建设用地空间形态并最终结合形态学算法拟合出中山市城镇开发边界。目前城市开发边界的相关研究主要聚焦于大城市和平原城市，对于丘陵地区中小城市的研究相对较少。因此，探讨中小城市开发边界划定的相关问题，对于中小城市处理好国土空间视角下的保护与开发、协调与统筹、管控与引导以及动态化实施管理等方面的问题有一定意义。
三、国土空间视角下城市开发边界内涵
新时代国土空间规划体系对高质量发展目标以及空间要素的落地性与可操作性的要求更加清晰明确。按照《指南》要求，城镇开发边界是在国土空间规划中划定的、一定时期内因城镇发展需要可以集中进行城镇开发建设，用以完善城镇功能、提升空间品质的区域边界。其内分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。在具体工作中应按照“定底线、定容量、定格局、定边界”的思路，以“评价研判—先底后图—要素筛选—初划分区—方案协调—划定入库”等步骤来划定（图1）。
图1：城市开发边界内涵图
为实现国土空间的开发与保护，保障公平与效率，确保城市开发边界的科学划定和有效实施，开发边界划定也应更加关注空间的刚性管控和价值提升、土地指标的精准投放和用途匹配以及现状建设与规划蓝图的有序转化等新要求和新考验。
1、城市集中建设区：保证规模，定界定量
城市集中建设区的划定主要是为了落实国土空间开发格局，对城市用地规模、形态的把控以及对城市发展重点的选择。在新时代国土空间规划背景下，应以“双评价”为基础，摸清现状底数底图，综合考虑生态和农业保护要求、城市发展限制条件等因素，以先图后底（定底线）和资源承载（紧约束）分析为前提，合理确定城市发展规模，落位城市集中建设区。城市集中建设区必须避让生态保护红线和优质耕地（《指南》允许开发边界内保留少量生态保护红线和永久基本农田），且不得超过城镇建设适宜性的极限值，实施“总量+边界”的双控机制。规模控制上要落实总体规划与年度计划确定的规模指标，实施“总量+边界”的双控机制，保证城市发展所需要的建设空间；管控方式上应强化与城市五线的协同管控；发展引导上应有序推动城市化，完善城镇功能，加快低效土地整治改造，提升宜居宜业品质。
2、城市弹性发展区：保障发展，刚弹有度
城市弹性发展区是城镇为应对市场变化发展的不确定性，在城市集中建设区外划定的、需满足特定条件方可进行城镇开发和集中建设的地域空间。城市弹性发展区的划定主要是在涉中心城区乡镇层级，此范围大多为城乡融合地区的城中村或城边村，规模控制上以“空间弹性、指标刚性”为原则，严格管控新增建设，分类处置现状建设；管控方式上，在不突破规划城镇建设用地规模的前提下，可在其范围内进行城市建设用地布局，同时核减城镇集中建设区用地规模；发展引导上，宜通过分类施策和有序转化，建构梯次转移与动态化的镇村体系，实现格局整合，保障城镇乡协调融合以及远期乃至远景期的空间拓展。
3、特别用途区：保护本底，提升价值
特别用途区是指不宜从开发边界中划分出来、与城市有密切关系的生态、农业价值等地域空间。作为影响城市生态景观格局和风貌特色的蓝绿底色，它们可以是一座绵延的背景山体，可以是城市重要的通风视线廊道，也可以是城市人日常生产生活不可或缺的宜农宜旅空间。实际操作时既要做好与集中建设区的蓝绿空间衔接，形成完整的城镇生态网络体系，体现城市山水园林湖的组合规律，又要有效利用这些生态资产并将其转化为发展要素，提升生态价值。规模控制上要严格实施建设用地总量控制；管控方式方面，原则上禁止任何城镇集中建设行为，不得新增除市政基础设施、交通基础设施、生态修复工程、必要的配套及游憩设施外的其他城镇建设用地；发展引导上需优先保护耕地和生态敏感要素，引导发挥生态保障、文化创意、休闲游览、农业景观、应急避难等功能，促进生态价值转换。
四、丘陵地区中小城市开发边界划定技术探索
1、丘陵地区中小城市特点与划定模式选择
国土空间是人类生产生活的载体和场所，因自然地理格局、类型属性和发展阶段的差异，不同城市城镇开发边界划定的关注点有所不同。如超大和特大城市、重点培育的区域性中心城市、发展动力不足的收缩性城市、用地条件约束性较小的平原城市和土地成本以及建设门槛较高的丘陵山地城市等，城镇开发边界划定的关注点会各有偏重。平原城市用地条件较好、发展约束较小，故城市可以有多个发展方向，较多侧重于二维平面的空间布局，空间结构多呈棋盘状或环形放射状，形态布局也较为规整方正紧凑，最后大多形成的是连续、顺滑的城市开发边界。而丘陵、山地城市地形犬牙交错，地形地貌使得城市发展门槛较高，需要充分挖掘用地潜力以及考虑土地的集约节约利用，加之拥有的天然山水资源具有较为强烈连续的生态效应，需要在开发边界划定时充分考虑这些因素。故在划定此类城市的开发边界时，要重点识别生态敏感与重要特色的山水资源，城市结构形态要关注三维立体空间的塑造，最后此类城市大多会形成不连续、曲折的城市开发边界。
相较于平原城市和大城市，丘陵地区中小城市（特别是处于快速发展期的）还需要考虑重大设施的引入与布局所造成的空间形态急剧变化等情况，在空间拓展方面受外力影响更强烈、发展弹性更大；在价值提升上，山地丘陵地貌既是特色亦是限制，既需合理利用亦需适时保护；在管控需求上，中小城市管理水平相对较低，政策实施落地难度相对较大，需要科学划定、适时规范并合理引导。
因此，丘陵地区中小城市开发边界的划定模式宜在保护特色底线的基础上，以能合理保障发展为导向，重点关注城市的刚弹发展需求、指标的精准投放、高效自然环境的塑造以及三维立体的城市空间等内容，最终达到通过城市开发边界划定既能保障城市发展、优化城乡形态，又能守护好各类底线、促进城乡融合，且实际操作方便利于实施管理的目的。下文将以射洪市为研究对象，结合“双评价”结果，探讨在新时代国土空间背景下，对处于加速发展期既需要通过空间拓展来承载快速发展需求、又需要在发展中保留自身特色的川中丘陵中小城市开发边界的划定方法。
2、丘陵地区中小城市开发边界划定技术路径
丘陵型中小城市在形成初期，一般是以山体、河流等障碍为城市边界，此类边界多呈不规则的形态。当城市空间发展到一定规模，受区域外要素的影响越来越大，加之城市本身需求的多样化，对自然要素和资源的合理利用就显得越来越迫切。结合现阶段国土空间规划要求，中小城市的开发边界宜“刚弹结合”，刚性城市开发边界外为永久基本农田保护线和生态保护红线，弹性城市开发边界内为城市集中建设区，刚弹性边界之间为弹性发展区和特别用途区（图2）。
图2：城市开发边界划定技术路线图
每个丘陵城市的形态都有其不同特征，由于受山体、河流等自然条件影响较大，城市开发边界的连续性较差，多由一些闭合、波折的组团共同构成。遵循“保资源，促发展、重平衡”的规划理念，在统一底图上根据“双评价”结果、城市实际动态发展情况、城市发展战略、上级约束性指标以及其他重要影响因素等划定城市开发边界范围，具体划定思路及步骤如下。
2.1 运用双评价结论、框定初步分析范围
国土空间总体规划要求全域开展“双评价”分析工作，通过“双评价”摸清现状底数底盘，识别城市发展的限制要素，综合考虑城市发展历史规律、承担的职能以及现有的城市规模、产业构成、基础设施等建设水平，分析发展趋势，保证区域发展战略落地的基本空间需求，初步遴选建设适宜区的地域空间作为城市集建区和弹性发展区用地，这些用地所涉及的乡镇（街道）行政区划宜纳为初始分析范围。
丘陵、山地城市的双评价结果经常会出现“均宜性”（或“多宜性”）冲突，这是此类城镇用地紧张的原因之一。建议首先按照生态＞农业＞城镇的原则，在满足生态与农业耕地面积保有量的基础上，同时考虑城镇建设的聚集性和集约型需求以及农业生产适度的耕种半径与规模化生产之间的协调，合理优化生态空间和农业空间布局，真正做到“以人为本”（图3）。
图3：双评价用地选择流程示意图
2.2 梳理影响要素、确定初划分区
对于丘陵地区中小城市而言，城市开发边界的划定应体现三个方面的要求：保证城市安全生态格局的连续和完整的底线；刚弹适宜、可防可控的城镇空间以及健康优美的城市形态。这三类要求涉及的要素可以分为限制性影响因素和促进性影响因素两类。
限制性影响因素主要是根据城市特征，保护城市安全格局、凸显特色个性的相关因素。通过对这些因素的刚性管控和价值提升考虑来保障城市底线安全、控制城市发展侵蚀，实现地方特色。促进性影响因素是在保护底线的前提下，满足和引导城市发展的影响因素（如存量建设用地、重大项目、特定政策区、重大基础及公共服务设施等）。因城市需求和城市发展现状的不同，促进性影响因素的选择和重要程度各有不同。
得到城市集中建设区土地容量上限值后，应运用“先底后图”的方法，整合协调土地空间政策属性和管控要求，确定城市开发边界内三大分区的规模数量和范围。城市开发边界划定具有时间效力，期限应与国土空间总体规划时限（远期2035年，展望到2050年）保持一致，需要作出前瞻性、长远性的预判安排，以实现对《指南》刚性要求的严格管控以及对弹性需求的有效引导。三大分区具有各自的引导和管控特征，从而实现导控兼顾的目的。
城市集中建设区
城市集中建设区在三类分区中所占的比例最大，为城市开发边界最主要的构成部分。同时，需要在城市集中建设区内预留规划留白用地，留白用地位于城市重要发展节点或可能发生改变的区域，以及重大项目、重大基础设施预留用地或在城市近期开发时序内但未确定具体用途的用地。城市集中建设区的规模应按照上级所下达的总体规划与年度计划所确定的规模指标来确定，其土地的空间政策属性应属于允许建设区。其中上级下达的增量指标应优先用于公共服务设施、公用设施、交通设施等用地，居住和经营性商业用地尽量应使用流量指标。
选定城市集中建设区范围后，研究其均宜性冲突问题，永久基本农田需保留的，则另选择集中建设区；如可以调出的，统计其中永久基本农田和建设用地有冲突的部分，将冲突的基本农田调出开发边界，并在边界外进行补划，后续在修正边界时将对调出补划的合理性进行检验和校核。
城市弹性发展区
为保障城市可持续发展，考虑市场的需求弹性和灵活性，应选取城市弹性发展区的容量范围。城市弹性发展区到底能“弹”多大？划定的依据是什么？陆昊部长曾强调应因地制宜，不要完全陷入8%还是15%的数字逻辑。笔者认为，应根据不同城市的类型、地理形态、增存挂钩能力等确定。划定弹性发展区时也应把《指南》中展望到2050年的时间维度要求考虑进去。因此，规模把控上一方面宜将其作为鼓励不确定条件下的项目用地和指标落位的主要空间载体；另一方面要科学预判城市发展的终极规模，在保证全域生态和农业的底线与布局的前提下，满足城市发展的足够空间和合理形态。城市弹性发展区要体现“空间弹性、指标刚性”的市场应对与市级管理需求，做好与集中建设区“此消彼长”的相应核减工作。其土地的空间政策属性应属于有条件建设区。
特别用途区
特别用途区应以自然地理格局和行政边界等地物标志为三维参照界限划定。主要包括与城镇关系密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然和历史文化保护等地域空间以及与城市有密切关系的农村生活生产用地。城市应充分发挥这些生态资源的价值，在形成有机空间秩序的基础上，做好空间引导和识别。《指南》允许零散分布的生态红线和永久基本农田以“开天窗”的形式存在于特别用途区中（不计入城镇开发边界面积），体现了开发边界的刚性管控和弹性引导的特征属性。
《指南》规定城市开发边界围合面积最好不超过集中建设区的1.5倍。笔者认为丘陵山地城市大多被自然山体与河流水系分割，为保证城市生态格局的连续和完整，组团式城市形态特征尤为突出。在划定特别用途区时，考虑特殊地形地貌影响、行政边界的完整性、增减挂钩鼓励等因素，应允许开发边界超过集中建设区1.5倍的情况出现。
2.3 对标管控管制需求、分类用地处理方式
国土空间规划本质上是对空间现有使用方式的一种调整和转换，而不是在一张“白纸”上自由作画，中小城市需要更具操作性和实施性的管理手段。开发边界的划定要重点关注处于开发边界模糊地带的、规划期内需城镇化的城中村与城边村等现状建设用地的处置问题。
确定了初始城市开发边界之后，为杜绝空间碎片化形成城中村、三边地等，应合理解决现状与规划、近期与远期的矛盾，按照“统筹城乡、融合共享，分区分时、分类引导”的思路，规模化引导涉中心城区区域人口的城镇化、高标准指导镇村建设、长远谋划基础配套设施、精准预测并使用投放土地指标，在开发边界内针对不同界线和用地属性，运用不同的处理方式，引导现状建设与规划蓝图之间的有序、有效转化，保证城市开发边界的法定效力和有效实施，边划边管，达到划管结合的目的。
首先，城市开发边界内，在现状建成区内部的用地，根据建设情况分为已建城市用地、非建但规划建设用地和非建且规划未建用地三类性质。已建城镇建设用地中，连片分布的直接划入城市集中建设区，零星分布的视城市发展需求划入三区。
其次，城市开发边界内，在建成区边界地区与外围零散地区的用地，根据建设情况分为已建城镇建设用地、已建村庄建设用地、非建但规划建设用地和非建且规划未建用地四类。已建城镇建设用地中，连片分布的直接划入城市集中建设区，零星分布的视城市发展需求划入三区。已建村庄建设用地根据镇村体系布局，通过有序引导与城乡融合，进入城市型社区的用地划入城市集中建设区或弹性发展区，进入农村型社区的用地可视情况划入特别用途区。现状非建用地中，规划建设用地占用的基本农田需要调出边界，调出部分需在市域耕地储备区内进行补划。其余非建但规划建设用地划入城市集中建设区或弹性发展区。非建且规划未建用地全部划入特别用途区。
2.4 校核修正调整、划定最终边界
初始开发边界划定后，需要对其合理性进行检验，筛选出真正合适有效的用地。从资源环境承载力、实际建设需求、城市紧凑度和地块适用度几个方面对初始开发边界进行校核和合理性验证，并针对性地提出修正与调整的依据，同时，《指南》要求尽量利用国家有关基础调查明确的边界、各类地理边界、行政边界等界限，所以还需要综合考虑各类边界的完整性和连续性，以保证城市开发边界能刚弹可控、科学有度地指导未来城市的发展。
3、射洪市城市开发边界划定实践
3.1 射洪市概况
射洪市位于四川省主体功能区规划确定的重点开发区域、成渝地区双城经济圈中部和遂宁北上通道的门户位置。随着成渝地区双城经济圈、环成都经济圈等重大战略的部署，将有大量要素资源和产业对外梯度布局。射洪是“中国锂都”（锂电产业全国第一、亚洲第二）和“沱牌”名酒的家乡，是四川盆中丘陵区经济大县强县，新能源、机械制造、生态酿酒等方面有广阔的发展前景。2019年底撤县建市迎来绝佳发展机遇。射洪城市现状发展面临发展模式转型期、空间格局调整期、增效提能加速期、开放合作提升期和城乡融合关键期，城市产业、人口有较大发展空间。规划城市定位为成渝地区双城经济圈创新智造产业强市，整体推动城市向东向南通过“射—沱”相向发展，积极融入遂宁—大英—安居都市圈，合力打造成渝地区重要的大型现代产业基地，担当遂宁北部战略支点，成为川中丘陵地区县级经济的引擎点带动区域共同发展。
3.2 射洪市城市开发边界划定研究
研判“域—区—城”、聚焦分析范围
坚持“定底线、紧约束、定规模、定方向”的步骤，研判“域—区—城”，框定中心城区分析范围。
首先，从市域层面来看，通过“双评价”，我们发现全市城镇建设适宜区与地形地貌以及交通干线关联度较高，沿涪江平坝的11个乡镇的城镇建设用地占全市城镇建设用地总量的83.45%，显示出沿江城镇集聚能力强的特点。但涪江地处长江上游，沿江流域坝区地势平坦，耕作条件优良，优质耕地分布与城镇建设适宜区也高度重叠，因此，在用地使用上应首先满足“三线一单”对沿江用地的生态管控以及对全市耕地和基本农田保有量的要求。
其次，从中心城区层面来看，根据射洪市域提出的“中聚南拓、东西优北保”的非均衡城镇化发展战略，全域空间功能区划按照融遂集聚区、联绵联动区以及滨江提升区予以管控和引导。中心城区地属融遂集聚区，未来将向南拓展，实现“射—沱”相向发展，积极融入遂宁—大英都市区，支撑遂宁成为成渝中部战略走廊的重要支点，因此分析范围主要以现状城市为基础向南划定。
最后，从现状城市建设条件来看，现状城市已实现了跨江发展，但河东片区处于“有产无城”的阶段。而城市南侧用地在“南拓”战略中起到了承上启下的关键作用，发展潜力大，现状以农林用地和农村宅基地为主，有较大改善空间，规划选取原中心城区及其以南集中连片的适宜性建设用地，再将其所涉乡镇的行政区划整体定为初步分析范围（图4）。
图4：城市开发边界分析范围框定过程图
影响因素筛选、量化城市开发边界
按照“合理规模+科学布局+适度弹性+优美形态”的原则，确定城市开发边界并量化三大分区。
（1）限制性影响因素
射洪市生态基础良好，为突出“湖光山色”的城市特色，选定生态红线、基本农田与特色山体水系等限制性影响因素作为底线进行控制。经“双评价”识别，在城市发展方向上涪江沿岸具有城市发展和农业建设双重适宜性的平坝用地，确需使用的，以少占或不占为基本原则，并按耕地占补平衡原则进行占用补偿，维护总量动态平衡。统计开发边界内与需占用的永久基本农田数量，在市域内进行补划，保证全市永久基本农田数量不减少、质量不降低。
射洪城市周边山体绵延环绕，为有效保护和利用山体资源，塑造三维立体城市空间形象，将底线有效转换为价值，规划重点分析了城市周边山体的连片连线面积、高程与坡度，对大山、中山、小山进行区分，分别采用不同的保护与利用模式。保留连片面积大于1km2、高程大于等于400m的大型山体作为城市的背景屏障，再根据塑造良好城市形态的需求，将与城市布局和形态有密切联系的山体划入特别用途区，作生态保护之用，严禁开发建设；将连片面积在1km2以下、对塑造城市景观有益的中山、小山，以绿楔之姿、入城之貌划入特别用途区，有利于充分发挥其生态资产价值，为城市提供游憩娱乐、文化旅游等服务功能（图5）。
图5：限制性影响因素分析图
（2）促进性影响因素
射洪城市发展的主要促进性影响因素包括存量建设用地的规模与分布、规划中的绵遂内宜铁路、高速公路、通用航空机场与国道等重大基础设施以及优美开放的城市形态等。盘活现状存量建设用地、提升土地利用效率是土地资源的重要来源之一，此类用地的主要分布区域应优先进行建设。重大交通线路与设施是城市发展的推动力也是门槛，为实现跨越门槛发展，城市需要投入更高的建设与运营资本。在科学预测城市发展规模的基础上，以集约高效和构建山水城市空间格局为原则，尽可能选择门槛低、成本省、对自然环境影响小的用地作为城市优先建设用地。
城市形态是城市性质与定位的重要载体，射洪要打造“半城山色半城湖、一盏琼浆一首诗”的“湖光山色”魅力山水诗城，在城市形态中需做到“显山露水”，构建“山、水、园、林、湖、城”有机联系的生态魅力景观体系。规划在上文特色山体筛选的基础上，充分考虑塑造立体化公园城市形象这一目的，识别出城市周边重要丘体和一般丘体的缓冲区和协调区，采取不同的利用方式，考量其是否应被纳入开发边界，同时规划保证这些特色重要丘体和城市建设能做到相得益彰、浑然天成（图6）。
图6：丘陵城市特色塑造概念图
（3）量化分区用地规模
对限制性和促进性划定要素进行综合分析后，初步得到满足远景2050年城市规模的射洪城市集中建设区的土地容量上限。在此基础上对城市集中建设区、城市弹性发展区和特别用途区的用地规模进行测算，达到量化分区用地规模的目的（图7）。
图7：影响因素叠加图
结合管理需求、落位三大分区
得到了三大分区的规模和容量后，尊重城市发展的客观规律，结合管理需求，科学引导和制定相关措施，将三大分区用地进行空间落位。规划确定了“北控、南进、西优、东拓、中心提升”的城市主要发展方向，选择具有交通优势、发展用地充足和利于融遂战略的东部、南部进行优先发展，并将其作为城市集中建设区与城市弹性发展区的主要构成部分。西部具有临近老城区的区位优势，但用地条件一般，丘陵连绵成片，可作为部分城市弹性发展用地和特别用途区的构成部分。城市一级水源保护地与城市生态屏障位于城区北部，需要控制城市向北发展。同时应结合管理与实际需求，运用4.2.3的方法，识别近远期镇、村融入和退出的动态过程，将其合理划入到相应的三类地区。有序推进农村人口跨乡镇向城市、场镇和新型社区转移，保证空间规划的法定效力和实施落地。
多种要素校核、生成最终边界
首先，对于射洪市而言，永久基本农田保有量的修正主要是将上级给定的市域基本农田保有量与市域范围内其他区域的农业承载能力进行对比，若前者小于后者，且能满足差额，便可以将初始城市开发边界内的基本农田全部调出，并在市域其他区域的耕地储备区内进行补划；若前者大于后者，则应综合协调城市发展与农业保护的关系，对城市开发边界进行修正调整，尽量补充不足的基本农田数量和斑块，优先保证基本农田保有量。
其次，城市实际建设需求的修正宜根据发展计划，确定优先发展的用地，如城市矿产循环产业园虽然选址用地条件一般且有一定的开发难度，但考虑化工产业与城市需保持一定的隔离距离，所以选择优先使用。
然后是城市紧凑度和地块适用度的修正，从城市形态着手，去掉面积较小、无法成片开发的飞地；同时，考虑地块形状、破碎度及长宽比，筛除使用起来成本较高、经济和集聚效益较低的形态狭长、破碎或规模度不高的地块等。
最后，考虑到开发边界所涉部分街道、乡镇的行政范围的完整性和管理需求，建议将这部分街道和乡镇全部纳入城市开发边界（这也是造成开发边界有可能大于集中建设区1.5倍的原因所在），修正形成最终边界（图8-9）。
图8：城市开发边界校正示意图（左）
图9：射洪市最终城市开发边界图（右）
5、结语与意义
城市开发边界作为“三区三线”划定的核心内容，研究国土空间视角下城市开发边界的划定对于建立国土空间规划整体格局有非常重要的意义。丘陵、山地地区的中小城市开发边界的划定不同于平原地区，地形地貌作为城市空间布局的基底，加之易受外力改变的城市形态与较为模糊的城乡边界，这类城市开发边界的划定更具有环境针对性和灵活性，在划定过程中需要解决与生态红线、永久基本农田保护之间的冲突，也需要充分考虑城市扩张、镇乡村退出与融入的动态发展以及特色地形地貌的保护与利用，解决城乡有机融合、特色塑造等特殊问题。同时，中小城市对我国城镇体系的健康发展有举足轻重的作用，在其快速城镇化的过程中，城市空间增长不可避免会遇到一定些管理实施上的问题。射洪市国土空间总体规划正在编制过程中，确定在保证生态底线的前提下科学划定城市开发底线的模式，从增存并举、导控兼顾、划管结合等重要方面制定措施，继而予以适宜的实施引导，对于丘陵地区中小城市的国土空间发展与科学有效管理有一定的示范和借鉴意义。
作者：
严 俨（通讯作者）：四川省国土空间规划研究院，高级工程师，552733503@qq.com
赵宏钰：四川省国土空间规划研究院，助理工程师
金艺豪：四川省国土空间规划研究院，助理工程师
来源：西部人居环境学刊
