引言
协议出让是国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为，是法定的国有土地使用权出让方式之一。
2009年，广东省率先开启“三旧”改造的探索工作，创新提出了土地“返供”政策，即将协议出让运用至“三旧”改造中，协议出让的范围扩大至适用于原土地权利人自行改造或合作改造。经过十年的摸索与创新，广东省“三旧”改造协议出让积累了丰富的探索经验，也已取得实际成效。
本文梳理全省及珠三角主要城市“三旧”改造协议出让政策，总结成效与问题并提出政策建议，以期为各地“三旧”改造政策制定提供研究基础。
一 国家层面关于协议出让的政策规定
《协议出让国有土地使用权规定》第三条明确“除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，可采取协议方式”。适用范围为“在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让；但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外”。实践中主要为国有工业用地、仓储用地及政府为调整经济结构、实施产业政策而需要给予优惠、扶持的项目用地等。
二 广东省“三旧”改造协议出让的缘起与探索
2009年：提出“三旧”改造适用协议出让
为鼓励自主改造、调动市场主体积极性，广东省在2009年提出“鼓励原土地使用权人自行进行改造，……，所涉及的划拨土地使用权，可采取协议方式补办出让手续”。明确“纳入‘三旧’改造范围、符合土地利用总体规划和‘三旧’改造规划、没有合法用地手续且已使用的建设用地，……，可按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理（处罚）后按土地现状办理征收手续，属于政府收购储备后再次供地的，必须以招标拍卖挂牌方式出让，其他可以协议方式出让”。①
2018年：规范管理“三旧”改造协议出让
为规范“三旧”改造协议出让程序，2018年出台的《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》明确“涉及三旧改造的供地，属政府收购储备后再次供地的，必须以招标拍卖挂牌方式出让，其余可以协议方式出让”，强调“以协议方式出让的，必须履行地价评估、集体决策、结果公示程序，根据市场价格综合确定出让底价”②。
图1：“三旧”改造协议出让一般操作流程
2019年：利用协议出让政策推进工业提升和连片开发
2019年，广东省出台一系列政策拓宽协议出让的适用范围，包括支持集体和国有建设用地混合改造，对于纳入“三旧”改造范围、位置相邻的集体建设用地与国有建设用地，可一并打包进入土地市场，通过公开交易或协议方式确定使用权人，实行统一规划、统一改造、统一运营③。提出支持工业提升可协议出让的相关内容，原有合法用地手续且符合国家产业政策的中小企业工业用地改造涉及搬迁的，经市、县自然资源主管部门审核并报同级人民政府批准，可以协议出让或租赁方式为其重新安排工业用地，原用地符合“三旧”改造条件的，可交由原权利人自行改造，并按规定补缴地价④。
截至目前，省级层面明确了自行改造、历史用地、“三地”中的国有建设用地、加工贸易企业转型升级和集体和国有建设用地混合改造等五种类型适用“三旧”改造适用协议方式出让（详见下表）。
表1：广东省“三旧”改造适用协议方式出让的情形
在国家协议出让政策的基础上，广东省对于“三旧”改造与协议出让进行一定创新和突破。一是协议出让有条件适用于经营性用地，农村集体经济组织通过“三旧”改造政策完善相关用地手续后，采用自行改造或与有关单位合作改造，可将农村集体建设用地土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的可进行协议出让。二是协议出让对象从国有用地拓宽至国有用地和集体用地，允许纳入“三旧”改造范围、位置相邻的集体和国有建设用地混合改造可采取协议出让方式。
在创新政策的同时，省级层面政策制定也充分考虑地方差异，仅从适用范围方面提出框架性要求，未对“三旧”改造协议出让流程、规模、出让金分配等提出细化条款，为各地提供了较为宽松的政策创新环境。
三 地方政府“三旧”改造协议出让的政策实践
随着省级政策的提出与发展，各地相继出来落实政策，如《关于明确广州国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施办法》《惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法》等，在探索中进一步细化指标和明确适用范围，大大激发了各地“三旧”改造的活力。各地进一步明确了协议出让的操作流程,主要探索内容包括以下四个方面：
进一步明确适用对象
各地充分利用政策，在依法依规的前提下，明确可协议出让的适用范围。如惠州结合地方实际细化适用协议出让的对象，明确包括符合城乡规划、“三旧”改造专项规划和年度实施计划的“三旧”改造项目，改造方案经市和县、区人民政府（含大亚湾开发区、仲恺高新区管委会）依法批准实施，地块已完成地籍调查和确权登记并做到土地权属清晰，权属界线准确，地类用途明确的土地可协议出让。广州规范“三旧改造”供地条件，允许改造融资地块协议出让，并对不可协议出让的范围也进行明确。明确村集体经济组织如需自主改造、协议出让的，应当经市“三旧”改造工作领导小组批准并纳入年度实施计划⑤。允许城中村融资地块采取协议出让土地的形式，只需按申请办理土地出让手续时点市场评估价的20%计收土地出让金⑥。提出完善历史用地征收手续后的“工改商品住宅”或“工改其他公共设施”等用地（旧村改造的除外），将由政府按国有土地上旧厂改造政策收储，不能进行协议出让⑦。深圳市探索拓展协议出让的适用对象。明确特区急需或者特别鼓励发展的项目用地、成片开发区用地和市人民政府以土地入股合作的项目用地和旧城改造用地，经市人民政府批准，也可采取协议出让方式出让土地使用权⑧。
规范协议出让地价计收方法
在落实原《广东省协议出让国有土地最低价标准》的基础上，珠三角各主要城市进一步完善了协议出让地价计收体系，如广州市明确协议出让最低地价，将规划建成区范围内建设用地按照商服、住宅、工业等用途分别评估，明确协议出让价不得低于基准地价的70%⑨。深圳构建完善的地价测算规则，明确协议出让地价确定的时点、土地转让时需补缴的地价计算等内容⑩。佛山市在“三旧”改造中构建“区片市场评估价体系”，每年进行国有建设用地区片市场评估价，作为协议出让项目地价计收的依据。
以协议出让鼓励“工改工”产业升级
同时，各地通过协议出让价格调控措施和出让附加条件设置，大力鼓励“工改工”产业提升类项目，推动城市产业扩容提质。如广州“工改工”自行改造无需补地价，原土地权利人申请自行改造的“三旧”用地，以协议出让方式供地的，“工改工”项目无需缴交土地出让金（但M0用地除外），仅需按控规移交公益性用地。东莞探索“工改M0”用地适用协议出让，提出在城市更新范围内实施“工改M0”的，M0土地使用最高年限为50年，除政府收储后再次供地的必须公开出让以外，其余可以协议方式供地。佛山南海区将协议出让与联动改造结合，明确国有工业用地在实施“工改居”项目时，原土地使用权人书面承诺居住用地挂钩一定比例的工业提升、公共设施完善或土地复垦项目，才能获得协议出让资格⑪。
以协议出让推动成片连片改造
近年，为促进节约集约用地，各地加快推动成片连片改造，协议出让政策成为整合用地和利益统筹的一项重要策略。如广州市允许以协议出让方式整合旧村全面改造用地。提出旧村全面改造项目因用地和规划条件限制无法实现资金平衡的，区政府可采用征收等方式整合本村权属范围内符合城市总体规划和土地利用总体规划的其他用地作为安置和公益设施用地，采用协议或划拨方式纳入旧村改造一并实施建设。佛山市南海区连片改造项目可下调出让金、提出对于不低于200亩的连片改造项目给予相应扶持，协议出让的土地出让价款计收比例可在分类型具体计收办法的基础上下调2%。东莞通过协议出让统筹整合产业项目用地，提出涉及“倍增计划”企业、城市更新项目的边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零散地块，允许合并协议出让，一并改造开发。
四 “三旧”改造协议出让的创新成效与存在问题
相较传统征收后公开出让，协议出让在土地利益再分配、理顺历史遗留问题等方面存在优势，通过协议出让方式出让给原土地使用权所有者，变更土地使用权性质，实现土地权益的有效再分配。从政府的角度，三旧”改造协议出让拓展了协议出让的适用范围，为地方探索推动“三旧”改造、精准配置土地资源提供了更为丰富的政策工具；从改造原土地权属人的角度，政策为土地权利人完善“三旧”改造涉及的各类历史用地手续、参与土地再开发利益分配提供了路径，大大提高了土地原权利人自主改造的意愿；从市场开发主体的角度，协议出让减少企业参与城市更新的不确定性，降低了改造门槛和改造成本，提高社会资本参与城市更新的意愿和效率。
同时，目前“三旧”改造协议出让政策仍存在一定问题和风险，如法定地位尚不明确，大部分城市的“三旧”改造协议出让政策仍在探索过程，尚未上升到法律法规层面，实施过程中部分优惠政策措施尚无明确的法律法规和上位政策支撑,地方政府承担一定的风险；地价计收有待完善，由于土地市场价格是动态变化的过程，若地价评估机制不健全、地价评估时点滞后，容易出现地价测算偏低，导致政府土地收益低于正常水平。
五 进一步完善“三旧”改造协议出让的政策建议
一是加快协议出让顶层设计。加快总结各地经验，制定出台省级实施细则，细化明确协议出让适用范围、地价计收标准以及协议出让附加条件等内容，有利于在全省进一步推广。
二是改进操作流程，出台地价测算相关规程。优化前期评估流程，改进地价测算方法，加强公众参与机制，促进协议出让流程公开透明。
三是进一步推动协议出让与其他政策工具有机结合。研究协议出让与产业提升、土地整备、连片改造、生态保护、人居环境改善等政策目标相结合，并强化对改造主体的要求（如明确协议出让企业产值、税收贡献等），增加关于无偿移交公共服务设施，配建政策性住房等要求，以提高协议出让激励政策的有效性和针对性。
注释
①《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）
②《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）
③《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）
④《关于印发进一步降低用地成本促进中小企业发展若干政策措施的通知》（粤自然资规字〔2019〕8号）
⑤《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号）
⑥《广州市城市更新办法》配套文件（穗府办〔2015〕56号）
⑦《广州市深入推进城市更新工作实施细则》（穗府办规〔2019〕5号）
⑧《深圳经济特区土地使用权出让条例》（2019年修订）
⑨《广州市国土资源和规划委员会关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）
⑩《深圳市地价测算规则》（深府办规[2019]9号）
⑪《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施办法》（南府办〔2019〕9号）
来源 | 广东省城乡规划设计研究院有限责任公司
作者 | 重点实验1室 梁家健 轩源 黄婧娴
