国土空间规划如何划定“三区三线”

日前，中共中央 国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，使得国土空间规划成为各界关注焦点。“三区三线”的划定及管控是发挥国土空间规划战略性、引领性、约束性、载体性作用的重要基础，是国土空间规划的核心内容。那么，三类空间是如何划定的？三条控制线划定的依据是什么？为什么说“三区三线” 划定是资源管控思维？“三线”管控要点是什么？详情见下文。

“三区三线”：是根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。

“三区”（三类空间）：城镇空间：以城镇居民生产、生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间、工矿建设空间以及部分乡级政府驻地的开发建设空间。农业空间：以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地以及村庄等农村生活用地。生态空间：具有自然属性的，以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等。

“三线”（三条控制线）：生态保护红线：是在生态空间范围内具有特殊重要的生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。永久基本农田保护红线：是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依法确定的不得占用、不得开发、需要永久性保护的耕地空间边界。城镇开发边界：在一定时期内，可以进行城镇开发和集中建设的地域空间边界，包括城镇现状建成区、优化发展区，以及因城镇建设发展需要必须实行规划控制的区域。

    1、三类空间是如何划定的？

三类空间，既不像两条保护红线那样，是国土空间资源保护的核心区域，又不像城镇开发边界那样，是承载开发建设项目落地的主要空间载体，所以管控要求和划定方法弹性比较大。

三类空间划定的主要方法是以“双评价“指向为核心支撑的，但要注意的是，“双评价”的预判结果，一定要精细的与区域管控边界、管控强度内容进行比对，查缺补漏，互相补充与完善。

这样才能结合地方特点以及空间发展战略，形成协调一致的三类空间划定和“三线”为核心的刚性控制线。因此，在三类空间划定中，须要根据各地区保护重点和发展侧重，对指标进行细化设定，要形成更加符合地方实际的三类空间。

    2、三条控制线划定的依据是什么？

生态保护红线：各地依据2017年环境保护部、国家发展改革委联合发布《生态保护红线划定指南》的要求划定，核心是对国土空间开展生态功能重要性和生态敏感性评估。将生态极重要和生态极敏感区域与国家级和省级的禁止开发区域进行校验，形成生态保护红线。

永久基本农田保护红线：由国土资源主管部门划定，从2014年《国土资源部农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》到2018年《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》两项通知发布，全国各地已基本完成永久基本农田划定工作。

城镇开发边界：是由国土资源主管部门和城乡规划主管部门共同划定。2014年住建部、原国土资源部（现自然资源部）联合部署14个城市，开展城镇开发边界划定试点，各地根据自身条件编制划定方法，四川省编制了《城市开发边界划定导则》，福建省出台《城市开发边界划定和管理技术要点》，作为地方性的城镇开发边界划定技术规定，但全国还没有统一明确的城镇开发边界划定导则。

    3、为什么说“三区三线”划定是资源管控思维？

“三区三线”是自上而下刚性传导、统一管控的核心政策工具，是基于空间规划体系构建的资源管控思维。新“三区三线”划定，要服务于全域全类型用途管控，管制的核心要由耕地资源单要素保护，向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变。其中，“三线”是统一实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要基础，横向上，规定了各类专项规划的底线，纵向上，通过国土空间规划逐级落实传导，将“三线”纳入国土空间基础信息平台，其实施、修改、审批程序将纳入国土空间规划统一管理。

“刚性管控”是规划的实施管控与传导机制，对应的是职能部门职权。随着自然资源部整合多部委的规划职能，行使所有国土空间用途管制职责，“三线”将由现行多个部门各自划定，转向由自然资源部统一划定、管控。

    4、"区"和"线"的区别在哪里？

“三区”突出主导功能划分，“三线”则侧重边界的刚性管控。在空间关系上，“三区”各自包含“三线”。"线"比"区"具有更强的管控刚性，"区"可以作为管控"线"调整幅度的制度设计，可以使"线"有调整的弹性，又使"线"的调整可控有序。

    5、“三线”管控要点是什么？

生态红线是最难管控的线，是需要通过立法、精细化管治，与管理事权机构相对应的控制线来进行管控。永久基本农田是管控最成熟的线，需要协调因编制时效不同而产生的矛盾。城镇开发边界是最需要管理的线，管控的核心在于规模的确定和线内、线外的差异化的政策制定。

“三线”中的生态保护红线和永久基本农田的划定，更要基于“现状”保护的要求，而城镇开发边界更侧重未来城镇发展诉求的预控。

    6、“三区三线”划定形成哪些共识？

（1）充分利用“多规合一”成果，统筹划定；

（2）以“双评价”为基础，明确“三线”的规模、布局、管理，突出底线约束；

（3）自上而下（上级向市县下达生态保护红线、永久基本农田、城镇用地等指标及要求）与自下而上（考虑地方资源环境承载能力和发展诉求，分解落实指标要求）相结合的方式划定；

（4）“三线”划定既要严格管控，还要兼顾刚性和弹性；

（5）城镇开发边界需实施差别化管理。

    7、“三区三线”划定存在哪些困惑？

（1）探索阶段，缺乏统一的划定方法和管制措施，一些划定不符合实际。比如耕地、厂矿、村庄等生产生活空间，被划入自然保护地；还比如对生态空间的界定，各省界定的内容不一致，等等；

（2）资源调查数据存在冲突，“三线”划定在基础数据、技术规范、分类标准、统计体系和图纸精度等方面也不一致，协调性不够，存在交叉重叠；

（3）“三线”管制规则尚不明确，导致“划管脱节”；

（4）城镇开发边界控制和引导的对象，具有很多的复杂性和不确定性，在划定方法和管控手段方面还存在一定争议和困惑；

（5）三条控制线存在矛盾的，需要协调边界冲突。

所以，现阶段，就如何划定”三区三线”，还是需要在空间规划体系不同层次的传导机制、管控手段上，开展更深层次的研究，以增强不同层面落实规划编制的政策性和可实施性。

参考文献：
1.PICCUD《三区三线划定与管控思路》
2.吕冬敏《浅谈空间规划中“三区三线”的划定与管制》
3.魏旭红等《市县级国土空间“三区三线”细化实施的技术方法》

责任编辑：林冬娜、邓小云︱文章来源：知乎  新土地规划人