国土指国家主权管辖范围内的地域空间。国土既是资源，也是环境，包括自然和人文两个方面。经济社会发展，工业化和城镇化必然要涉及国土资源的开发利用和国土环境的治理保护。土地是不可移动的自然资源，因而也是最重要的国土资源。编制全国国土总体规划就是要使经济社会的发展与城乡人口的分布、资源的开发利用和环境的治理保护在全国不同的地域空间综合协调，和谐共处。因而有关我国人口城镇化的空间格局的演化应成为编制全国国土空间规划的重要组成部分。
编制综合性的国土空间规划应兼顾经济效益、生态效益和社会效益，但在不同的发展阶段往往有不同的侧重。在工业化和城镇化的早中期往往更多地强调经济效益和空间集聚，待工业化和城镇化进入中后期后，才开始较多地关注其生态效益和社会效益，以及在空间的适度扩散。例如，在上世纪80年代，法国和日本的国土整治和国土规划，均开始由国家核心地区首都圈的高密度的不均衡发展，逐步转向振兴外围地区的相对均衡发展，以及尊重自然和保护环境的可持续发展，作为规划的主要目标。法国曾提出要重点解决“繁荣的大巴黎和荒芜的法兰西”问题。日本则提出要着力管控过度集聚的东京大都市圈，在全国营造多个良好的生活圈。任何国家都存在着经济和人口高密度的核心地区以及受其辐射影响的外围腹地。有些幅员辽阔的大国可能存在着多个不同层次的核心地区与外围地区。
我国的城镇化曾经历过曲折的道路。在计划经济年代，曾为备战而提倡工业分散布局，鼓励发展小城镇，严格控制大城市规模。改革开放后，在市场经济的驱动下，出现了大城市热。许多城市都在竭力争取扩大自己的城市人口规模，以发展成为特大、超大城市作为自己的规划目标。行政区划体制的变革，实行地（区）市合并，且将众多市辖县和县级市改成市辖区，人为地加速了大城市的发展。致使我国的城镇化不是使城市的个数越来越多，而是越来越少。特大超大城市在城镇总人口中的比重也越来越高。为了防止特大、超大城市不断摊大饼式空间扩张导致生态和居住环境的恶化，提倡在其周围发展众多卫星城和中小城市，形成都市圈；或与周围较多的大中城市、都市圈组合成相互联系紧密的城市群。城市群已被我国学术界视为城镇人口密集的经济核心地区最佳的城镇化空间布局形态。但应该明确，城市群是指城镇密集的经济核心地区的城市，城镇密集地区也就是城市群所在的经济核心地区。现今有人任意将城市群的地域范围做大，把许多城镇化水平较低、离经济核心区较远的欠发达地区的城市也划入城市群，就失去其城市群的原有意义。同样，也有人将都市圈的范围划得很大，混淆了都市圈和都市经济圈的不同地域概念。
多年来，我国一直将发展城市群作为全国新型城镇化的重点，直至“十三五”规划仍把发展城市群视为我国新型城镇化的主体，对此我曾持保留意见。因为城市群所在的我国核心地区的地域范围毕竟只占全国广大国土面积的较小比重，不能把广大农村腹地需向城镇转移的很大部分人口都集中到城市群所在的核心地区，这将会导致深重的生态灾难，而且将使许多社会问题难以解决。
我认为我国已经历了经济高速增长的工业化中期阶段，并已开始向更重视创新和优质高效的工业化后期转型，向信息化、智能化社会推进。在产业结构中，第三产业的比重越来越高；在人口就业结构中，从事现代服务业和社会服务业的比重也越来越大。智力密集型的创新产业的发展，对人才和教育、科技、文化资源的依赖远大于对自然资源和一般劳动资源的依赖，人们对自然生态和生活环境质量的要求却越来越高。
我国社会主义建设的崇高目标，是要让全国人们走共同富裕的道路，在完成全国贫困地区的初步脱贫任务后，还要致力于逐步缩小地区间、城乡间的相对贫富差距，逐步实现社会主义公共服务的均等化。因而在规划全国经济和人口的空间布局时，不能再继续向城市群所在的发达的核心地区集聚发展。除中西部地区位于东西主轴线上的少数几个城市群，以及京津冀城市群中的薄弱环节冀中地区，尚待进一步在量的规模上有所增强外，多数城市群已由量的扩张转向质的优化。要鼓励发达的核心地区由区内的点轴空间集聚发展，转向外围广大腹地网络节点的适度空间扩散发展。加大核心地区的富余资金、技术、人才、信息向广大外围腹地流动的辐射影响力。随核心地区产业结构优化升级而失去市场竞争优势的某些劳动密集型产业，应优先考虑向其外围经济腹地转移。
我认为：
针对我国现有城市群外围的广大农村地区，大力发展县域经济，鼓励部分需转移的农民在县域内就近城镇化，已提到重要日程。
有以下几条理由：
（1）县是我国行政区划的基本单元，有的县比欧洲的小国还大，不搞各县县域内的现代化，就不可能有全国的现代化。
（2）县域内的现代化,首先是农业生产的现代化。必须将传统的主要依靠人力耕作的小农经济改造成现代化、产业化的大农业或精致高效的特色农业。让更多的农民转向从事非农产业。
（3）各县多具有因地制宜地发展能体现各自相对优势的特色产业，或通过地缘和乡亲关系招商引资吸纳从大都市、城市群转移过来的某些劳动密集型产业的条件。
（4）随着现代化的交通、通信、供电、水利、环保等各项基础设施建设在全国广大农村地区取得很大进展，农村地区的金融、贸易、旅游、休闲等各种现代服务业的蓬勃兴起，为各县提供越来越多非农产业的就业岗位。
（5）不发展县域内的非农产业，不搞县域内的就近城镇化，就难以保证已脱贫的贫困县和农村贫困户不再返贫。
（6）由国家推动的各县在医疗、教育、文化、体育等现代社会公共服务设施方面的均等化，不可能分散到所有农村，只能将重点放到县城和若干中心镇，让全县农村居民均可就近享用这些现代化的社会公共服务，并可吸纳众多大专院校的毕业生来此就业。
（7）许多进大都市打工的农民工，由于当地的住房、交通等生活成本过高，即使能为其解决户籍问题，也不愿在此长期定居。经多年辛勤积累筹足必要的资金后，多愿回家乡的县城或中心镇购房养老或重新创业。
（8）正在全国大规模开展的新农村建设，若能与县域内部分农村人口的就近城镇化紧密地结合在一起，将可有效地推进逐步缩小城乡差别的城乡一体化。
（9）大力发展县域经济，推进县域内部分农村人口的就近城镇化，是扩大我国内需市场，提升经济发展活力和潜力的有效途径。
为了推进县域内的就近城镇化，需为其解决以下几个制度性的问题。
首先，需要对农村的土地制度进行必要的改革，应允许农村的宅基地可在县内市场流通，农民在县内城镇购房，可用自己的宅基地顶价。农村的人居占地面积肯定大于城镇的人居占地面积。所以日本的城镇化不仅没有减少耕地面积，反而增加了耕地面积。在我国由于农村宅基地不能进入市场流通，必然导致一方面因城镇化而大量占用耕地面积，另一方面却因大量农村人口外流而出现大片宅基地无人居住的空心村。若能将空心村无人住的宅基地复垦为耕地，即足可顶替因城镇化需占用的耕地。只要能通过农村土地制度的改革，妥善解决城镇化的占用耕地问题，即使在位于我国重要农产区的县域，也不应限制其部分农村人口的城镇化。
其次，需改革我国现行行政区划的设市体制。我国曾采取过切块（县城）设市、县市并列和撤县设市、城乡混合的不同的设市体制，均存在不同的问题，致使国务院曾一度长期冻结设市。我们建议对撤县设市严加控制，必须是已经高度城市化的县才能将全县改为市。在众多县内已拥有10多万城镇人口的县城和拥有5万城镇人口以上的中心镇均可考虑设县辖市。县城设市后可赋以副县级，现今我国许多省会城市也都赋以副省级。在同一县内可下辖若干个市，这在日本和我国台湾已早有先例。这样才能体现随我国城镇化的发展，城市不是越来越少，而是越来越多。
第三，要发扬我国发达地区帮扶贫困地区和欠发达地区的优良传统。在发达地区的城市群与其外围农村地区的众多欠发达县之间，应建立起各自分工明确、措施具体的帮扶制度和互利合作制度。
最后请允许我就本文的撰写过程作些说明。2020年4月，我曾应自然资源部陆部长的函邀，就我国即将开展的全国国土空间规划写了一些不成熟的书面建议，曾供少数友人参阅。中科院地理所研究员、欧亚科学院院士毛汉英阅后赞同我的观点，并建议我适当修改后先在《中国城市发展报告（2020）》刊出。我就利用这一机会改写成侧重论述我国城镇化空间格局演化趋势的短文，试图能以此对即将参与编制第十四个《经济社会发展五年规划》和新一轮《全国国土空间规划》的同行们产生一定影响。
作者：胡序威，中国科学院地理与资源研究所
来源：《城市与区域规划研究》2020年02期刊出
