引言
改革开放以来，我国的城镇化建设取得了较大的成就，但城市空间的迅速扩张、土地利用的低效和粗放，对粮食安全和生态环境造成了巨大压力，依赖土地增量扩张的城镇化难以为继。因此，落实生态文明建设要求，建立国土空间规划体系，实现国土空间治理现代化，具有全局性的深远意义。国土空间规划体系的建立反映了我国经济进入新常态背景下国家治理逻辑的转变，城镇发展从追求高速扩张发展转为追求高质量发展，城镇化模式也由增量转向存量。在国家严控新增建设用地指标的背景下，扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。因此，注重存量规划成为国土空间规划编制的重要前提，通过城市更新等手段盘活低效用地，提升土地利用效率，促进建成区功能的优化调整，提高城市的质量和承载能力。
国土空间规划体系的构建是一项系统性工程，需要有一系列的制度创新。城镇开发边界作为城镇空间管控的主要约束性条件之一，是各级国土空间规划编制的重要内容。城镇开发边界最早由美国提出，是为了遏制城市蔓延的一种城市用地管理政策工具。1958年，美国肯塔基州列克星敦首次划定城市增长边界；1973年，俄勒冈州首次通过州法，要求所有的城市都要在城市总体规划中划定城市增长边界。
青岛市即墨区具有较大的乡村区域，即墨区国土空间规划同时兼具市辖区和县总体规划的特点。本文结合青岛市即墨区国土空间规划实践，借鉴国内外相关经验，通过对存量建设用地的整理，探索基于存量规划的城镇开发边界优化研究，希望能为其他城市提供借鉴。
1 青岛市即墨区城镇开发边界划定困境
1.1 城镇建设用地布局分散，土地城镇化快于人口城镇化
即墨全域辖7个镇、8个街道办事处、1个省级旅游度假区、1个高新区和1个经济技术开发区, 市域陆域面积1799km²(图１)。即墨城镇建设用地空间布局分散、用地粗放特征明显；各个镇级、街道级、村级工业园布局散乱，建设用地空间碎片化；中心城区各时期的城市空间扩展方向不确定，如1985～1995年的城市空间扩展主要集中在南、北、东3个方向，1995～2005 年的城市空间扩展主要集中在东、南、西北等方向，2005～2015年的城市空间扩张主要集中在东北、东南、西北等方向。
图1 即墨行政区划示意图
即墨区城镇建设用地拓展迅速，土地增长速度快于人口增长速度，整体用地效率低。2010～2019 年，即墨区城镇建设用地面积从75km²增加到146km²，9 年间共增加了71km²，平均每年增加7.8 km²，年均增长率为7.77%。而城镇建设用地增长远快于人口增长。2010～2019年，即墨城镇用地增长了94%，城镇人口仅增长了44%。根据“三调”数据测算，2018年即墨区人均城镇建设用地165 m2，远高于一般人均城镇建设用地100m²的建设标准。即墨区建设用地地均GDP低于青岛市平均水平。
1.2 农村居民点多，土地利用粗放
即墨村庄数量多、占地面积大，土地利用粗放特征明显。即墨区共有1032个行政村，农村居民点较为分散(图2)。“三调”数据显示，现状村庄建设用地面积约为181km²，村庄建设用地占城乡建设用地的一半以上，人均村庄用地达到265.19m²，远高于山东省宅基地面积标准规定的上限。
图2 2019年即墨区“三调”城镇和农村居民点建设用地分布图
1.3 耕地保护任务压力大，森林覆盖率较低
随着即墨区工业化和城镇化水平的提高，耕地资源面积日益减少，耕地保护面临着巨大的压力(图3)。“三调”数据显示，现状耕地面积847.09km²，比2020 年的耕地保有量998.10km²少了151.01km²，尚未达到预期的保护目标，耕地保护任务严峻。
图3 2019年即墨区“三调”耕地和林地分布图
即墨区的“三调”林地面积约为278 km²，森地覆盖率为15.5%，低于山东省森林覆盖率(16.73%)，也低于我国平均水平6 个百分点(全国森林覆盖率21.66%)。
1.4 “三调”数据及建设用地指标上下传导的不确定性
本次国土空间规划明确规定以“三调”为底图和底数，但目前“三调”数据仍为阶段性成果，最终的规划底数不确定。青岛市国土空间总体规划与即墨区国土空间规划采用“上下联动、同步编制”的工作方式，但由于国家、省、市等层面均未明确建设用地控制指标，因此即墨区的建设用地规模也尚难确定。
2 青岛市即墨区城镇开发边界划定思路与技术路线
2.1 划定思路
鉴于即墨区土地利用粗放、生态和耕地保护压力大的现状，以及诸多的不确定性因素，规划注重夯实“三调”底图和底数，并聚焦存量建设用地的研究。以存量用地规模为上限，通过对低效、闲置和零散的存量建设用地“减量”，盘活存量土地资源，促进土地资源的高效、集约利用。
2.1.1 对“三调”数据进行基数转换，形成较为准确的底图和底数
在最新“三调”成果的基础上，对“批而未供”“供而未用”的土地进行梳理测绘，对“三调”地类与“国土空间规划用途分类”进行基数转换；结合综合遥感影像、现状调研，以及实际情况对“三调”中的勘误予以修正，最终形成较为准确的底图和底数。
2.1.2 以“盘活存量、用好流量”为思路，聚焦存量建设用地研究
以“盘活存量、用好流量”为思路，通过对低效、闲置和零散的存量建设用地“减量”，为城乡发展腾挪用地指标，实现建设用地的提质增效和集约利用。
2.1.3 构建“一张图”数据库体系，实施动态管理
树立数据库思维，建立基础数据库总体架构，将已有数据按既定规则规范化后进行入库管理。现阶段，针对村庄居民点用地、零散城乡建设用地和“批而未用”土地，按既定的数据库标准逐一录入相关属性内容，并给出规划建议，夯实基础，及时更新。
2.2 技术路线
本文聚焦存量用地空间，探索定分区、定格局、定规模、定指标和定方案的技术路线(图4)。
图4 城镇开发边界划定技术路线图
3 青岛市即墨区城镇开发边界划定实践
3.1 “定分区”：以“双评价”为基础，划定“三区”方案，明确城镇开发底线
按照生态优先和粮食安全的原则，运用多因子模型和GIS空间分析手段进行生态保护重要性评价与农业生产适宜性评价，确定国土空间开发保护的底线。在此基础上，进行城镇建设适宜性评价，划定生态空间、农业空间、城镇空间“三区”方案，明确城镇开发底线，作为下一步城镇开发边界划定的依据。
3.1.1 生态保护重要性评价和农业生产适宜性评价
(1) 生态保护重要性评价。
生态保护重要性体现在以下方面：水土流失、海岸侵蚀等生态敏感性；生物多样性、水土保持等生态系统服务功能的重要性；生态系统完整性及生态廊道的连通性。结合即墨区现实生态情况，生态系统服务功能重要性的评价主要选择水土保持、水源涵养和生物多样性等因子。通过对这些因子进行GIS分析，并综合考虑生态斑块集中度，分别对生态保护极重要区和重要区进行50m聚合操作，得到生态保护重要性评价图，划分为极重要、重要、一般3个区域(图5)。其中，生态保护极重要区域作为划定生态保护红线的空间基础。
图5 生态保护重要性评价图
从分析结果看，即墨区生态保护极重要区和重要区占全区陆域国土面积的10.9%；生态保护极重要区体现出即墨区“依山滨水”的空间分异特征，主要分布在西部大沽河两侧、东部滨海湿地和东部山体区域。
(2) 农业生产适宜性评价。
影响农业生产的因素众多。地势越平坦，水资源丰度越高，光热越充足，土壤环境容量越高，气象灾害风险越低，地块规模和连片程度越高，农业生产适宜性等级就越高。因此，即墨区农业生产适宜性评价选取土地坡度、高程、土壤地质、水资源、光照及自然灾害(风暴潮、暴雨、最大风速) 等评价因子。同时考虑地块连片度因素，采用20m进行聚合处理，结合GIS分析，进行农业生产适宜性评价，从不适宜到适宜划分为5个等级(图6)。
图6 农业生产适宜性评价图
注：数字由大到小表示适宜性强弱。
从分析结果看，即墨区55.3%的土地为适宜区，大部分分布在即墨区西北部大沽河流域，适宜进行农业生产；不适宜地区主要分布在城镇建成区、东部崂山余脉和滨海区域。农业生产适宜区作为永久基本农田的优选区域，而“退耕还林”“退耕还草”等应优先选择农业生产不适宜区内的耕地。
3.1.2 城镇建设适宜性评价
(1) 评价方法。
以生态保护重要性评价和农业生产适宜性评价为基础，以指导城市建设用地选择为目的，从自然灾害、生态保护、耕地保护等方面，选取山洪灾害、地震风险、地质灾害、海潮淹没、坡度、重要生态保护单元和农业生产保护单元等评价因子，进行GIS分析评价。其中，重要生态保护单元包含自然山体和水源保护区；农业生产保护单元主要为农业生产适宜性评价中的适宜、一般适宜区，按照保护耕地的原则，此区域是城镇建设选择的重要限制性因素。综合考虑地块集中度因素，确保地块连片程度能够满足生产与建设的需求，进行城镇建设适宜性评价，为城镇合理布局提供依据。
(2) 各因子的评分及叠加原则。
按照区域开发建设时，受自然环境限制的程度和对生态环境造成影响的可能性的大小将每个适宜性因子按重要性程度划分为5个等级，利用ArcGIS软件的空间分析模块，对各类因子按照不同的权重进行叠加运算，分别赋值(表1)。
表1 生态因子及其类别与等级体系
计算公式如下：
式中， S为某土地单元适宜性评价的总得分(指数和)， Wk为参评指标k的权重系数， Sk为该土地单元参评指标k的得分。按照指数和大小排序，以经验或统计确定指数和的分等界线。评价得分1～5 分，得分越高，适宜程度则越高。
(3) 评价结果。
根据评价指标进行各要素单项评价，然后对各要素评价结果进行叠加，得出即墨城镇建设适宜性评价图。总体来看，即墨区总体土地资源条件好，山洪、地质等自然灾害风险对生产建设活动的约束性较低，但农田保护限制性因素较大。城镇建设适宜性较高区域主要分布在东部蓝谷区域、沿南北向204国道两侧区域及南部的古城、大信、蓝村区域(图7)。城镇建设适宜区和比较适宜区面积约占全区陆域国土面积的25%。
图7 城镇建设适宜性评价图
注：数字由大到小表示适宜性强弱。
3.1.3 “三区”空间划定
在生态保护重要性评价、农业生产适宜性评价和城镇建设适宜性评价的基础上，按照优先保障生态安全和粮食安全的原则，识别城镇、农业、生态空间，确定即墨区国土三类空间的初步划定方案。其中，生态空间占比15%，主要包含马山自然保护区、宋化泉水库、王圈水库、石棚水库、挪城水库、鹤山、四舍山和笔架山等山体；农业空间占比60%，包含农业生产空间、农村生活空间；城镇空间占比在25% 以内，包含市域各级主要城镇空间(图8)。
图8 “三区”空间划定图
3.2 “定格局”：以远景发展战略为指导，明确国土空间格局
开展即墨2050年远景发展战略研究，明确空间战略导向，优化国土空间格局。从历史、国家政策和区域发展的视角分析，发挥即墨资源禀赋优势，明确即墨区发展定位：打造海洋科技创新中心、亚太旅游度假胜地、国家先进制造业基地、区域商业贸易枢纽。以生态基底为约束，以交通廊道为骨架，综合考虑港口、机场、铁路等重大基础设施的带动作用，以及国家综合保税区、蓝谷海洋经济发展示范区、临空经济区等国家政策的支持，优化国土空间格局，构建“一廊双城，双轴双带”的国土空间开发保护格局( 图9)。“一廊”指崂山余脉生态绿廊，依托崂山余脉自然阻隔特征，打造郊野公园体系；“双城”指东部蓝谷海洋科技新城和西部历史古城区；“双轴”指东西向双城联动发展轴和南北向融合统筹发展轴；“双带”指滨海海陆统筹蓝色发展带和大沽河城乡统筹发展带。结合“一廊双城，双轴双带”国土空间开发保护格局，形成“中心城区—重点功能区—镇区”的城镇体系(图10)。
图9 国土空间保护开发格局图
图10 城镇体系规划图
3.3 “定规模”：以存量用地规模为上限，优化存量土地空间
鉴于即墨现状城乡建设用地布局分散、土地利用粗放的问题，在生态文明的背景下，改变过去以增量求发展的模式，盘活存量土地资源，进行存量用地“减量”整理，以存量用地规模为国土空间规划城乡建设用地指标的上限，并基于水资源承载力和人口增长趋势，对人口和用地发展规模进行校核。
3.3.1 优化存量土地空间
根据“三调”数据，即墨全域建设用地存量为365km²(包括“批而未用”土地)。以“盘活存量、用好流量”为思路，不再增加建设用地，通过对“批而未用”土地、村庄居民点用地和城镇外零散城乡建设用地等低效、闲置、零散的存量建设用地进行“减量”优化整理，盘活存量土地资源，将其投放至城镇集中建设区，以实现更高效的土地开发利用。
(1)“批而未用”土地。
首先，对照批文对“批而未供”“供而未用”的土地进行逐一梳理，形成矢量文件并将相关信息录入数据库。建立“批而未供”“供而未用”地块空间数据库，绘制“征供地一张图”，直观呈现各地块空间布局和利用现状，实现存量土地清单化、项目化。结合“批而未用”土地情况进行逐块落实，并给出规划建议。对于符合城镇发展格局并具备实施条件的用地，应予以落实；对于不符合城镇发展需要、长期闲置未用的土地，在本次规划中应予以指标收回，重新规划(图11)。
图 11 “批而未用”土地分布图
(2) 村庄居民点用地。
随着乡村人口大量涌入城镇，村庄居民点均出现了不同程度的“空心化”现象，部分村庄走向衰退已是大势所趋。在存量建设用地整理过程中，村庄居民点用地为“减量”的重要部分。结合村庄布局规划，将村庄分为拆迁撤并类、一般存续类、集聚提升类、城郊融合类和特色保护类(图12)。其中，拆迁撤并类村庄居民点以腾退为主；城郊融合和一般存续类村庄为部分腾退，腾退规模结合村庄调研和村庄规划来确定；其余两类以存量发展为主，并在数据库中明确村庄类型、规划面积和腾退面积等指标。
图 12 村庄居民点分类规划图
(3) 城镇外零散城乡建设用地。
即墨区现状边界外零散城乡建设用地主要为宅基地、工业及仓储用地、公共设施用地等(图13)。工业及仓储用地利用效率普遍较低，以减量腾退为主；公共设施主要为镇村学校，部分已被撤并，仍在使用的建设标准也相对较低，此类用地在规划中部分腾退，部分提质改造。
图13 城镇外零散城乡建设用地分布图
3.3.2 水资源承载力和人口规模增长多情景预测
统筹考虑生态用水、农业生产用水和城乡建设用水情况，结合青岛市水安全保障总体规划，按照95%保证率，预测2035年即墨区的水资源供给量为4.50亿立方米，其中本地水0.25亿立方米，客水3.154亿立方米，海水淡化0.548亿立方米，再生水0.548亿立方米，水资源最大可承载的城乡总人口约为350万。
2019年即墨区常住总人口约150万。基于人口增长趋势，并考虑山东大学青岛校区、北京航空航天大学青岛校区带动的人口机械增长，采用综合增长率法、劳动生产率法，对即墨未来人口进行多情景预测。低方案人口规模预测为250万，中方案人口规模预测为280万，高方案人口规模预测为300万。
3.3.3 小结：城乡建设用地规模
以第三次全国国土调查为基础，盘活存量土地资源，通过对“批而未用”土地、村庄居民点用地和城镇外零散建设用地进行“减量”优化整理，确定即墨区建设用地规模为332km²，以此作为国土空间规划城乡建设用地指标的上限。同时要满足水资源环境承载力要求，并结合人口增长趋势预测，建议至2035年，将即墨区规划城乡建设用地规模控制在332km²以内，满足2035 年250万～300万人的发展需求。
3.4 “定指标”：基于城镇发展潜力，确定各个城镇建设用地指标
3.4.1 建立发展潜力评估体系
基于镇、街道办行政区划，从区位、交通、产业发展、政策支持和人口等方面入手，选取最具代表性的6项评估因子——重点区域联系度、交通可达性、地均产出GDP、政策支持度、人口密度和人口增长率，建立区域发展潜力评估识别体系，识别区域发展潜力大小，为各个镇、街道办、功能组团建设用地指标分配提供参考。
综合考虑数据代表性和可操作性，运用层次分析法(AHP) 确定6 项评估因子的权重后叠加形成最终评估结果。分值区间为0～10.0分；经由具备相关经验的工作人员予以确定各项因子两两间的大小关系，计算得出各因子最终权重系数；对各因子进行标准化处理后按权重分配予以叠加，形成最终评估结果。
3.4.2 评估结果
通过对即墨区内的中心城区、功能组团、镇区等的发展潜力进行评估，根据加权评估结果数值，按照比例系数进行各个镇、功能区的建设用地指标分配。从分析结果看，分为3个等级，即高潜力发展片区(6.5～10分)——中心城区、青岛蓝谷；较高潜力发展片区(3.5～6.5分)——南泉国际陆港、普东片区、华山蓝谷、蓝村自贸区、大信科教城；一般发展片区(3.5分以下)——其余各片区(表2，图14)。
表2 评估6 项因子数值分布情况
图14 发展潜力评估图
根据该评价结果，未来应优先保证中心城区、青岛蓝谷及其他重点功能区的发展空间，作为2035 年新增城镇建设用地优先投放的地区。
3.5 “定方案”：盘活存量土地，实施“三线”协调，划定城镇开发边界
在生态、农业、城镇三类空间初步方案基础上，以国土空间保护开发格局为指导，以存量用地规模为上限，基于城镇发展潜力，确定各个城镇建设用地指标，开展即墨区城镇开发边界划定工作。划定过程以“三调”现状建设用地为基础，综合考虑落实重点项目和战略发展空间的用地需求，形成初步划定方案。
按照《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》要求，开展“三线”协调工作。“三线”划定的根本出发点是统筹生态安全、粮食安全和城镇用地集约高效利用三者的关系。即墨区国土空间总体规划以生态为本底，强化生态空间保护，不占用基本农田；当局部零散基本农田与城镇集约建设方案冲突时，按照建设用地规整化原则，调整基本农田，在其他区域进行基本农田的补划。最终，在即墨全域范围内划定城镇开发边界409km²，其中集中建设区332km²，弹性发展区32km²，特别用途区45km²( 图15)。
图15 城镇开发边界划定图
4 结语
城镇开发边界作为“三区三线”划定的核心内容，其划定方法研究具有十分重要的意义。本文基于客观现实，聚焦存量用地空间，探索了“定分区、定格局、定规模、定指标、定方案”的技术路线，并结合即墨国土空间规划实践进行实证研究。目前青岛市国土空间规划和即墨区国土空间规划正处于研究和探索阶段，研究方法有待进一步的检验与完善。后续应对城镇开发边界管制机制和实施措施进行研究，使其成为推动城市由外延扩张向内涵提升转变的重要公共政策工具。
作者：
青岛市城市规划设计研究院副总工程师 段义猛
青岛市城市规划设计研究院工程师 李欣
青岛市城市规划设计研究院工程师 刘通
来源：《规划师》2020年第20期
