引言
2018年国家组建了自然资源部，明确其整合统筹主体功能区规划、城乡规划和土地利用规划，统一承担空间规划体系的建立和监督实施职责。2019年5月《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式发布，明确了国土空间规划是实施空间治理、促进高质量发展的基础政策，是促进国家实现治理体系与治理能力现代化的重要工具。党的十九届四中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化上升为国家战略，并对完善生态文明制度体系等方面进行了全面部署，这对空间规划体系改革具有直接的指导意义。在此背景下，空间规划急需迈向空间治理型规划的新路径，因此如何通过国土空间规划手段重构国家治理体系，提升超大城市空间治理能力和水平，成为当前重要的议题。
成都市作为西部地区实际管理人口超过2000万的超大城市，资源环境约束日渐趋紧，人居环境品质有待提升，处于加快建设并践行新发展理念的公园城市示范区的关键阶段，并处于从增量主导的外延式发展向增存并重的内涵式发展的转型期，国土空间格局有待优化，国土开发质量有待提升。鉴于此，本文基于空间治理体系现代化语境，通过分析国内外超大城市空间治理的趋势，以及对空间治理背景下的空间规划特征进行研判，探索面向空间治理现代化的超大城市国土空间规划思路和方法，以期对相关规划有所参考。
1 国内外超大城市空间治理趋势
国内外研究将“治理”定义为管理者运用权威，调动多元利益主体，以维持秩序、增进公众福祉的制度安排。空间治理是通过统筹协调，合理配置不同空间单元的资源要素，实现国土空间集约高效发展。空间治理能力现代化则是实现有效有限的政府管理、完善的市场机制、自主多元的社会参与和高效高能的法治体系的集合。随着空间治理逐渐受到关注，国外的空间治理逐渐从关注政府效率的提升转变为关注公共物品和公共服务的供给，从治理主体看，从政府作为唯一主体的格局演变为政府、市场和公民团体共建协作关系的治理主体格局。
国内学者认为新时期空间治理以落实国家、区域和城市发展战略及应对城市问题为目标，是由治理主体、治理场域、治理方式、治理体制和治理手段构成的相互影响、相互关联的系统。治理主体即在空间规划建设管理领域强调参与主体的多元化，所有层级的政府、公民个人、社会组织、市场主体的利益相关者共同参与到公共事务中；治理场域即面向多元复杂的治理对象，强调公平正义，从“就问题解决问题”向经济、政治、文化、社会和生态可持续发展转变；治理方式即治理主体为谋求公平正义的空间场域，将优质的管理和服务精准渗透到空间的每一个角落，覆盖不同类型的人群；治理手段强调通过物联网智慧化的技术手段提升空间治理效率，实现政府服务的高效化、监管方式的智慧化；治理体制重在空间治理依据的法治化，通过构建完善的政策法规体系、技术标准体系，保障空间利益的调和。
总体而言，空间治理现代化的核心是通过建立政府、市场、公众多元主体共同参与并发挥作用的制度框架，为实现正义的空间场域，以智慧化手段和法治化体制支撑空间治理的精细化。空间治理现代化图景呈现多元化、正义化、精细化、法治化及智慧化等特征(图1)。
图1 空间治理现代化的基本逻辑示意图
2 空间治理现代化语境下国土空间规划的转型
在空间治理现代化语境下，国土空间规划体系被赋予了纵向政府之间关系与横向政府、市场、公众关系全面重构的时代内核，超大城市的国土空间规划编制研究不能仅仅着眼于规划管理“技术工具”，而必须围绕治理的主体、场域、方式、机制和手段，融入国家治理体系，实现空间治理多元化、系统化、精细化、高效化、法治化及信息化等多重目标。
(1) 规划主体：从政府主导向多元主体共编转变。
国土空间肩负了政府、市场、公众三大主体的空间关系和利益诉求，在空间治理现代化背景下，只有重塑政府、市场、公众的作用边界，谋求三大利益主体的共生关系，缔结共同遵守和执行的“公共契约”，才能实现国土空间共建、共治、共享。政府作为空间治理的重要主体，发挥统筹作用。市场是经济运行的基础，需遵循市场规律和价值规律，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，尤其发挥市场在土地、人口和资本等生产要素方面的优化配置作用。同时，应充分保障公众的话语权和决策权，发挥公众参与在规划中的作用，把“实现好发展好维护好最广大人民群众的根本利益”作为规划和治理的出发点与落脚点，鼓励社会各方面力量了解规划、参与规划、监督规划，实现政府与公众的良性互动。
(2) 规划对象：从物质空间向正义空间转变。
空间治理现代化的宗旨是通过空间资源的优化配置，实现保护与开发平衡有序的空间正义。国土空间规划作为空间治理的重要公共政策工具，是开展空间资源保护、开发、利用、修复及调配工作的行动纲领，坚持以实现空间正义为目标，调和不同利益主体之间的矛盾，实现对多元化目标的统筹平衡。一方面，以环境正义为核心，协调资源保护与经济发展主体的矛盾。坚持以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展之路，以资源环境的平等使用和风险与责任的公平承担为原则，统筹自然资源保护与社会经济发展。另一方面，以区域正义为目标，协调核心城市与腹地城市的利益。遵循新时期城市发展的客观规律，以核心城市带动周边腹地共兴共荣。
(3) 发展方式：从外延式向精细化转变。
精细化治理是新时代提升空间治理效能的必由之路，国土空间作为自然资源保护与利用、社会经济运行与维护的空间载体，各要素之间错综复杂，不同环节纵横交错。为适应国土空间规划对象的特性，回应以人民为中心的高质量发展和高品质生活要求，势必以集约型、精细化的治理方式代替传统粗放式、“一刀切”式的管理模式。精细化的治理重在精细管理和精准服务，管理的精细化旨在通过差异化的管控手段实现空间资源优化配置，服务的精准化重在通过甄别服务对象的个性化、差异化需求来改进服务质量，实现以人民为中心的公共服务配套目标。
(4) 规划保障：从空间蓝图向公共政策转变。
政府、市场和公众等各主体的价值基础与行为准则差异较大，矛盾难以调和。国土空间规划是进行全域资源配置和利益调配的基础平台，也是空间治理的重要抓手，因此在国土空间规划中应充分重视制度体制设计，保证各利益主体的共同参与，让其表达各自的利益诉求，实现国家意志的有效落实。具体而言，要重点处理好两类关系：一是按照“一级政府、一级事权”原则，构建纵向和横向衔接的传导体系，处理好中央与地方、各级部门以及政府与市民、社会之间的利益关系；二是注重从规划编制到实施监督的贯通，构建规划监测评估预警机制，处理好规划、建设和管理的关系。
(5) 规划管理：从传统监管向智慧营城转变。
面对国土空间各要素的高速流动与变化，管理者的信息获取容易滞后，从而形成治理盲点，因此应将信息化工作作为提升空间治理能力的重要技术手段，并将其贯穿于规划、建设、管理的全过程；应以人工智能、大数据等新型技术为基础，整合社会经济及空间信息资源，依托技术的创新应用，将信息化和城镇化深度融合，实现治理手段数字化，提升空间治理的效率，开启智慧营城的新篇章。
3 成都市国土空间规划探索
结合空间治理现代化背景下国土空间规划特征的转变，成都市立足于空间治理的全过程，从治理的主体、场域、方式、机制和手段五大方面进行规划探索(图2)。
图2 空间治理现代化语境下成都市国土空间规划编制思路示意图
3.1 治理主体多元化，凝聚社会共识
规划以成都市党委书记、市长为核心，建立市级统筹推进机制，保障成都市级国土空间规划编制的有效进行，突出国土空间规划对全市空间治理的战略引领；同时，建立市政府与区(市) 县政府上下联动的机制，新编国土空间总体规划与区(市) 县国土空间规划协同推进，并强化分级传导作用；充分调动社会多方力量，构建部门合作、公众参与、技术力量多方融合、专家指导的技术联盟，形成“线上网络意见征集、线下市民面对面、重点领域专家指导”的社会联动机制，充分了解人民对美好生活的向往，推动社会各界对国土空间保护与开发达成共识。
3.2 治理场域正义化，共建和谐家园
3.2.1 突出成渝地区区域协同发展
成都市作为国家中心城市，肩负推动成渝地区双城经济圈建设、推进西部大开发形成新格局的时代重任，其通过建设公园城市示范区，带动德阳、眉山、资阳等地发展，做强成都都市圈区域极核，促进成都平原一体化，建设网络化城市群，推动四川省的“一干多支”战略落地，共建成渝地区双城经济圈(图3)。在成都都市圈层面，重点推动同城化发展，如依托成都科学城，助力建设中国西部(成都) 科学城，推进创新体系全面融合；依托重要枢纽功能，加快建设高(快) 速路网、轨道线网和航线通道，推进基础设施同城同网；依托公共服务优势，重点推进文化教育、医疗健康和社会保障等方面的同城化发展，共建幸福和谐的成都都市圈。在成都平原城市群层面，统筹协调功能布局，共建成绵乐、成资雅和成遂三大科创走廊。在四川省域层面，与川南经济区强化开放平台和通道建设，共同打造自由贸易试验区，建设沿江城市发展带。在成渝层面，增强协同创新发展能力，坚持产城融合的理念，精细谋划成都科学城、高新南区新经济活力区、东部新区的未来科技城、天府国际生物城和新一代信息技术创新基地等创新空间载体，与重庆市共建中国西部科学城。
图3 成渝地区区域协同发展规划图
3.2.2 强化山、水、林、田、湖、草等全要素的整体保护
实行山、水、林、田、湖、草等自然资源全要素保护和管理，是推进系统化空间治理的主要抓手。首先，保障自然资源要素总量与布局的稳定、格局稳固。规划在全国第三次国土调查的基础上，统筹国土空间开发保护活动，维持农林用地、自然保护与保留用地数量基本稳定，有序增加林地面积和森林覆盖率；结合自然资源富集特征，构建自然资源保护格局，保障各类自然资源要素总量与布局的稳定。
其次，突出自然资源要素的重点保护、分类管控。规划以成都市资源本底条件为依托，结合“双评价”成果，识别成都市重要资源要素和重点保护区域，重点加强龙泉山西侧平原都江堰精华灌区优质耕地资源保护，以及龙门山、龙泉山林地资源保护；根据资源要素特征，科学划分资源保护等级，实施林地保护分级管理、湿地资源分类管控和矿种差别化管理，实现各类自然资源的分级、分类管控。
最后，强化自然资源要素质量提升、结构优化。规划在全国第三次国土调查的基础上系统开展耕地、林地、水等资源质量补充调查工作，为各类自然资源提质工作夯实基础。例如，成都市东部和南部浅丘区尚有部分10等以下耕地分布，需通过高标准农田建设，提高耕地质量，优化保护结构；龙门山与龙泉山区域的低效林是保护与提升的重点，需对“两山”区域25°以上的坡耕地实施“退耕还林”；同时，根据公园城市建设需要，以完善和增强国土空间生态环境功能为目标，推进湿地公园和水库建设。
3.3 治理方式精细化，共谋良性发展
3.3.1 制定“总量控制+ 布局优化”的人口调控举措
规划结合新形势下人口发展的新趋势，遵循国家人口发展的基本思路，通过人口的总量控制和布局优化增大国土空间容量，提升经济和人口的承载能力。
一是按照“以水定人”的思路确定成都市的人口承载上限。成都市2018年的户籍人口为1476.05万，常住人口为1633万，管理人口为2128万，其中管理人口较上年新增73万。成都市是西南地区的经济中心和生活中心，对西藏、陕西和甘肃等西部省份的人口吸引力强，如不加以控制，本轮规划期末全市总人口将超过水资源承载力。为了既能贯彻中央控制大城市人口的要求，又能落实中央财经委员会第六次会议提出的“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”的要求，规划明确以水资源承载力为约束，控制总量。
二是严格落实中央关于人口“四条控制线”的要求，结合成都市分区差异化发展战略，实行分区人口调控策略，优化人口空间分布。成都市现状人口密度呈现“中部集聚、西多东少、北密南疏”的分布格局，中部区域常住人口逼近1000万，需降低人口密度，重点加强对三环以内区域的人口进行疏解，同时采用居住证的模式，实行积分制合理落户；西部区域是成都市生态资源富集区，资源环境所能承载的人口规模已逼近上限，需严格控制人口增量，推进生态控制区、灾害易发区等区域的人口转移；北部区域常住人口在300万以下，需结合产业发展适度集聚人口；南部区域作为未来城镇发展的重点区域，常住人口未突破200万，需大力吸引人才落户，积极承接中部区域和西部区域的人口转移；东部区域肩负成渝相向发展的重任，也是成都市城镇发展的第二主战场，常住人口不足300万，需全面放开落户限制，吸引川东、川中及全国各地的优秀人才落户(图4，图5)。
图4 成都市人口分区调控举措示意图
图5 成都市人口密度分布图
3.3.2 实施“强度管控+ 分区差异配置”的土地资源配置模式
为探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展的新路径，规划实施“强度管控+ 分区差异配置”的土地资源配置模式，实现从增量主导的外延式发展向增存并重的内涵式发展转变。
一是控制国土开发强度，保障国土空间的宜居适度水平。规划针对现状国土开发强度超过45％的区县，除补短板的公共服务、基础设施和重大产业功能区用地外，原则上不再安排新增指标，农村地区现状开发强度超过20％的，全部降低到20％以内；同时，统筹使用增量和存量指标，将部分增量指标落地与盘活存量任务挂钩，即在规划中预留部分增量指标，根据每年盘活存量土地的面积，按一定比例相应确定可落地使用的新增图斑。
二是差异化配置东部、南部、中部、西部、北部区域的土地资源，促进土地利用、空间布局与自然地理格局相匹配，与区域发展战略相适应。西部区域作为重要水源地、生态涵养地和都江堰精华灌区，需控制国土开发强度，以“增存挂钩方式”适量配置新增建设用地，探索城市绿色发展之路；东部区域充分利用城镇建设适宜性高、大气扩散条件好等优势，适度投放新增建设用地指标，强化先进制造、国际消费等产业保障，规划新增建设用地规模与产业产出效益和吸纳人口相挂钩；南部区域依托天府新区，建设高质量发展先行示范区，采用“增存并重”的方式保障重大项目落地实施；北部区域既是成都市北部的生态屏障，又是“一带一路”重要的铁路门户枢纽，宜以“增存挂钩”的方式保障建设用地；中部区域人口密度和开发强度“双高”，需严控城市建设规模和开发强度，其中环城生态区继续执行减量规划。
3.3.3 构建“基础保障类+ 特色提升类+重大区域类”公共服务体系
基于成都市人口素质改善、老龄化、少子化及外籍人口增多的结构特征，规划构建“基础保障类+ 特色提升类+ 重大区域类”优质均衡的公共服务体系，以实现公共服务的精准配套(表1)：①基础保障类公共服务设施。规划以15分钟步行距离(即1～1.5km) 为服务半径，建设包括社区管理、基础教育、医疗养老、文化体育、商业服务、市政实施、绿化空间和预留用地在内的8个大类、18个小类的社区生活服务设施，打造15分钟社区生活服务圈，鼓励建设社区综合体，为居民提供“一站式”的综合社区服务。②特色提升类公共服务设施。规划根据服务半径、使用频率及不同年龄阶层人群的需求，构建包含社区级(5～10分钟步行距离)和街道级(15分钟步行距离)两级的15分钟基本公共服务圈，针对老人、儿童等多类人群配套公共服务设施，满足市民多元化、特色化的公共服务需求。③重大区域类公共服务设施。规划针对人们对高层次公共服务的需求，对标伦敦、纽约、东京等世界城市重大公共服务设施类型和布局，统筹布局文化展示类、国际交往类和体育赛事类等11类重大公共服务设施及功能性设施，提升成都市在现代化世界城市中的识别度和美誉度。
表1 “基础保障类+ 特色提升类+重大区域类”公共服务配套
3.4 治理机制法治化，共享空间秩序
3.4.1 构建规划与管控体系
为解决事权不明带来的监管困局，成都市构建“三级三类”国土空间规划体系，并明确各级各类规划的编制和管控重点。其中，总体规划按“一级政府、一级规划、一级事权”的原则，构建市、县、镇三级规划，按照“管什么、批什么，批什么、编什么”的要求对规划编制内容进行“瘦身”，突出各层级规划重点，同时充分衔接区域或流域专项规划；专项规划主要围绕国土空间面临的重点问题、重要趋势、重点领域和重点区域编制形成，为国土空间规划编制提供支撑，增强规划的战略性和科学性；详细规划主要是细化落实总体规划和专项规划要求，在城镇开发边界内编制分区详细规划和控制性详细规划，在城镇开发边界外编制村庄规划(图6)。
图6 成都市“三级三类”国土空间规划体系示意图
为切实保障公园城市理念在规划中的逐级传导和落地实施，重点针对发展目标、本底约束和资源配置，构建以“传导指标+ 部门责任指标”的指标管控、“城市五线+ 三条控制线”的控制线管控、“城乡融合单元+ 产城融合单元”的单元管控为核心的空间传导管控体系。其中，指标管控通过指标自上而下的逐级传导，确保发展目标落地实施；控制线管控以三条控制线和城市五线为核心，明确分级管控要求，强化城市底线约束；单元管控由全域满覆盖的城市开发边界内产城融合单元、城市开发边界外城乡融合单元构成，以管控单元作为促进产城融合、完善设施配套及推进片区综合开发的基本单元，将国土空间规划的约束性指标及各项管控要求分解落实到各级单元，提升城市的资源配置能力(图7)。
图7 成都市国土空间管控体系示意图
3.4.2 构建规划实施监督体系
规划构建“实施评估—预警监测—考核问责/规划调整”的规划实施监督体系，以适时应对外部环境变化，实现规划的动态调整和优化。
在实施评估环节，建立体检评估机制。充分依托成都市网络理政中心信息系统和“一张图”，建立多源数据衔接机制、部门数据报送机制，开展“一年一体检、五年一评估”，对城市发展状况进行监测评估和反馈，以体检结果作为城市补短板、调整规划策略的重要依据，并转化为城市攻坚建设行动计划，切实解决城市问题，提升人居环境品质。
在监测预警环节，建立国土空间规划评估预警机制。依据规划目标，确立预警等级，将每年的体检评估结果作为下一年度规划实施的依据，将每五年全面评估的结果作为近期建设规划的依据，动态监测规划建设行为，及时发现规划实施问题，并对刚性指标执行情况进行及时预警，适时调整规划编制内容，构建闭环式实施管理机制，维护规划的科学性与可实施性。
在监督考核环节，建立规划实施考核问责机制。将现状评估指标执行情况纳入自然资源执法督查内容，将空间规划的核心指标(如永久基本农田、耕地保有量等) 落实情况作为领导干部离任审计、责任追究的重要依据；将城市体征监测指标(如人均绿道长度、绿色交通出行比例等) 的提升、改善情况作为各区、各部门及领导干部绩效考核的重要依据。
3.4.3 构建规划实施保障体系
精准化的治理体制是实现规划技术成果向政策工具转变的有力保障，应着力构建“政策法规—技术标准—管理制度”的规划实施保障体系，促进规划向公共政策转型。
首先，面向规划与管理，完善政策法规和技术标准。一是结合国家立法进程，加快成都市国土空间规划相关法规条例的建设，研究制定《成都市国土空间规划条例》等。二是完善面向实施、城乡融合的土地资源管理、城市更新管理、规划审批监管等机制和制度，如针对乡村振兴制定乡村规划实施管理、建设用地增减挂钩、农村集体建设用地使用权流转、生态价值转化、大地景观再造和川西林盘保护利用等规划建设技术导则等政策，健全农村产权交易平台等实施保障机制。三是完善规划编制导则和技术规程，建立与国家标准对接同时满足成都市现实需求的技术标准体系，如研究制定《成都市国土空间规划技术标准与准则》等。
其次，面向建设与治理工作，完善相关管理制度。一是完善以产出为导向的土地资源配置制度。坚持以产出为导向，构建以加强国土空间规划布局、实施差异化土地供应、加强精细化土地管理、促进农村产业发展、推动存量挖潜增效和加强土地供后监管为重点的政策制度体系，如实行差别化的产业用地供应方式，实行片区开发，鼓励国有企业参与城市建设等。二是健全土地市场管理调控制度。例如，在市场调控机制方面，综合衡量各区域土地存量、市场需求和地价水平等因素，精细编制并下达年度用地供应计划，严格土地上市审查，强化上市宗地功能定位和约束，构建差异化的土地价格供应机制，统筹管控全市经营性建设用地的供应区域、总量、时序和价格；在房地产调控方面，坚持“房住不炒”定位，建立房价地价联动长效机制，对商品住房销售周期较短的区域加大用地供应，建立购地资金审查制度，采取设置“底价”“限价”等竞价措施，合理显现土地价值。
3.5 治理手段信息化，共创智慧城市
规划探索建立市、区两级自然资源信息化工作机制，加快全市自然资源信息化的硬件基础设施、数据基础设施和软件基础设施建设，创新构建“一张图、一张网、一个中台”的自然资源信息化架构(图8)，以此支撑规划和自然资源监测与监管决策、自然资源调查与共建共享、政务服务与业务审批三大应用体系的信息化顶层设计，提升信息化保障水平和效率，实现国土空间规划编、审、督一体化运行管理。
图8 “一张图、一张网、一个中台” 的自然资源信息化架构示意图
4 结语
国土空间规划作为国家治国理政的重要公共政策，在国家治理体系与治理能力现代化的时代要求下，成都市急需着力完善治理主体多元化、治理场域正义化、治理方式精细化、治理机制法治化、治理手段信息化的国土空间规划编制研究方案，以系统解决大城市病，实现城市空间治理水平的提升。
超大城市空间治理体系是一项长期系统的工程，治理体系的每一个细节仍需继续深化，未来还需进一步关注两个方面的内容：一是超大城市空间治理下沉至社区治理，其治理主体、对象、方式、行为等会发生巨大的变化，更应关注治理客体的个性化、专业化需求，定制更加精准有效的治理方式和行为；二是超大城市空间治理是实现国土空间各利益主体社会福祉的最优手段，治理目标需从“推动经济发展”向“确保社会既充满活力又和谐有序”转型。
作者：
曾黎 何为 成都市规划设计研究院工程师
唐鹏 吴善荀 成都市规划设计研究院高级工程师
来源：《规划师》2020年第19期
