村庄规划具有较强的实践性，自国土空间规划体系建立以来受到越来越多的关注。本报告的主要内容为对于多规合一实用性村庄规划的思考，结合近期的规划实践和村庄规划指南的编制工作，从背景要求、理解认知和框架重点三个方面展开介绍。
1. 背景要求
1.1 国家要求
实际上，多规合一的实用性村庄规划是总书记于2019年3月在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时提出的。总书记在会议中指出，要按照“先规划，后建设”的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等多方面因素，编制多规合一的实用性村庄规划。
可以说这是多规合一实用性村庄规划的雏形，随后有关部门也相应地发布了许多相关文件。
例如非常重要的《中发十八号文》（《中共中央国务院关于建立国土空间规划并监督实施的若干意见》）。文件从编制层面指出：在城镇开发边界以外的乡村地区，可以以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，将其作为详细规划报上一级政府审批。从管理层面也指出：在城镇开发边界外的建设，要按照主导用途的分区，实行“详细规划+规划许可”，和“约束指标+分区准入”的管制方式。
而后自然资源部也发布了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，其中明确指出村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。同时，“通知”对村庄规划的主要任务做出了较为明确的要求，即“八个统筹，一个明确”。“八个统筹”包括统筹村庄发展目标，统筹生态保护修复，统筹耕地和农田，统筹历史文化传承于保护、统筹基础设施和基本公共服务设施布局，统筹产业发展空间，统筹农村住房布局，统筹村庄安全和防灾减灾；“一个明确”是指明确规划近期实施项目。此外，“通知”还提要进一步优化调整村庄的用地布局，以及探索规划的“留白”机制，也提出了包括开门编规划、因地制宜、分类编制、简明成果表达等在内的一些规划要求。
1.2 各地行动
在国家动员的基础上，各地政府积极响应。经过我们的大致梳理，从2018年到现在，全国范围内有20多个省级行政单位，包括自治区、直辖市，出台了村庄规划相关的的基础文件，文件形式以导则和指南为主（见图1）。
图1：各省级行政单元出台的相关文件目录
1.3 江苏实践
江苏省一直以来都非常重视乡村地区的规划、建设和管理。在国家和上级部门的倡导下，我省自然专厅相继印发了《关于做好“多规合一”实用性村庄规划编制工作的通知》和《江苏省村庄规划编制指南（试行）（2020年版）》。我们单位十分荣幸地参与“指南”的具体编制的工作，并制作了《一张图读懂江苏省村庄规划编制指南》的微信版，对我省村庄规划编制的适用范围、总体要求和工作程序进行了简明扼要的介绍（见图2）。
图2：一张图读懂《江苏省村庄规划编制指南》
以上是我们开展多规合一实用性村庄规划的，从上到下的几大背景要求。
2. 理解认知
理解多规合一实用性村庄规划，可以把它简化为三个词，也就是“多规合一”、“实用性”和“村庄规划”。
2.1 多规合一
多规合一是大家都比较熟悉的。在新的国土空间规划体系建立之前，政府的不同部门针对乡村地区所编制的规划其实是比较多的，也就是说，同一片乡村空间可能有多种规划并存（见图3）。不同规划的内容、深度、侧重点和发挥的作用等都有所不同，因此规划间不可避免地存在着一些不一致，甚至是矛盾，这就导致了以往村庄规划中存在的一个现实困境。
图3：乡村地区多种规划并存
进一步比较，原住建部门在宏观层面的乡村领域，比如城镇总体规划中，可能会涉及到一些乡村规划的内容，镇村布局规划，有些地方叫村庄布局规划，包括县域的乡村的建设规划，这都是宏观层面对于乡村地区的一些规划引导。而在行政村的村域层面，住建部门是没有专门规划的，但是在居民点或是自然村的建设规划过程当中，一般会附带对于整个行政村的规划研究。对于具体的村庄点、自然村，原住建部体系下的规划还是比较多的，比如说建设规划、整治规划、美丽乡村规划、历史文化保护规划等等。此外，原国土部门在宏观层面有市域、县域的总体规划、乡镇土地利用总体规划以及土地整治规划；在行政村层面有村土地利用规划，而在更微观的层面则没有具体的规划安排，对自然村、村庄点的用地规划和安排包含在行政村的土地利用规划中。
由此我们可以看到，住建部门和国土部门这两条线的规划侧重点不一样，建设规划更多的是以自然村、村庄点为侧重点，偏重于空间设计和项目建设；原来的土地利用规划更多的是以行政村的村域为规划范围，偏重于土地整治、基本农田管控和保护，以及农用地转用的控制管理等等。因为二者有不同的规划目标和任务，导致规划的工作重点也不一样。同时，两类规划所用的基础数据、规划编制过程中使用的技术和软件，以及数据库的要求等方面也存在一些差异。
在新的国土空间规划体系下，要解决多种规划间存在的各种差异和矛盾，多规合一是必须的、首要的。多规合一既是要求也是手段，既是目标也是路径，未来的村庄规划要实现多规融合，整合原来的村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等，真正地用一本规划和一张蓝图来指导规划建设管理。
2.2 实用性
实用性也是规划界一直在讨论的问题，是我们在村庄规划的编制过程中要特别关注的一个侧重点，也是规划能否落实的关键所在。
考虑到规划的实用性，首先要解决的是谁来使用的问题，我们编制的村庄规划是给谁用的？这里主要考虑三类主体的使用：
1 政府用
村庄规划是法定规划，是自然资源规划主管部门和城市政府进行规划许可和土地用途管制的重要法定依据。从这样的规划定位出发，村庄规划要满足政府规划管理的需求，从有利于乡村规划实施管理的角度确定规划内容、管控要素和管控深度，同时还应当保持适度的弹性，以提高规划的可操作性，由此来体现村庄规划在管理上的实用性。
2 村民用。
村民是村庄的主人，我们的规划要使村民能够了解自己的房屋、承包地，以及本村的公共服务设施在哪里，了解自己的左邻右舍、宅前屋后是什么样子。有一些村民也会关注村庄的未来发展，对于这样的一些需求，规划都应当给予回应。但是村民不是专业的规划人员，对规划图纸的理解能力有限，因此我们要从便于村民使用的角度，采用村民看得懂、接地气的表达方式，提炼出有利于村民认同、便于执行的简易成果，将这类成果纳入到村规民约之中。这是体现在使用上的实用性。
3 社会用。
乡村振兴战略实施以来，从国家中央到地方，田园综合体、特色田园乡村建设、美丽乡村建设等实践在全国各地相继开展，社会各方力量都踊跃地参与到乡村振兴的时代洪流之中。因此，村庄规划也要在一定程度上响应市场需求，在用地布局、项目安排、弹性引导等方面为乡村振兴提供一些支持和保障。这是体现在服务上的实用性。
那么，村庄规划的编制过程中如何落实和体现实用性？
首先，在编制内容上要守底线、抓重点，就是要有一个最底线的编制要求，根据当地的实际情况来抓规划的重点内容；对于其他的非重点内容则可以采用“菜单式”的规划，以保证适度的规划弹性。这是编制内容方面的一些原则。其次，在工作推进方面，应有序进行，防止一哄而上，片面地追求村庄规划的全覆盖。规划编制要根据需求，对于有建设需求和发展需求的村庄要抓紧编、提前编。由于村庄规划的时间、质量等方面都很难把握，全域范围内的迅速的全覆盖不一定是好的，更合理的是试点先行，通过试点的规划经验来总结国家，包括不同省份的一些要求，然后确定符合当地实际的村庄规划编制思路、内容和深度。最后，在成果形式上应注重实用性而非工作量，避免走入内容求全、深度过大、成果过厚的误区。
2.3 村庄规划
关于村庄规划，前面的介绍已较为明确了。就规划定位而言，村庄规划是法定规划，其规划范围是行政村的全域，可以是一个行政村或者相邻的几个行政村合并在一起编制。从规划深度上来看，国家文件中写明的是详细规划，在国土空间规划五级三类的规划体系中，原来我们常说的详细规划，包括控制性详细规划和修建性详细规划，是城镇开发边界内的详细规划，那么多规合一实用性村庄规划实际上是针对城镇开发边界以外的乡村地区的详细规划（见图4），是和开发边界内的详细规划深度相当的要求。最后，从内容编制上面来看，村庄规划可能会覆盖到一些基本内容和一些选做内容，应根据编制对象的实际情况按需编制，应编尽编，编制过程中鼓励村民参与，开门做规划。
图4：多规合一实用性村庄规划在国土空间规划体系中的定位
3. 框架重点
第三部分是对于村庄规划的基本思路和框架重点的把握。
3.1 技术路线
首先，村庄规划的对象是行政村的全域。从整个技术路线上来看（见图5），更多的是从现状出发，包括人口、产业、设施和村庄的特色等等，摸清“家底”，然后根据相关的政策和上位规划，结合自身的诉求来判断发展趋势，谋划村庄的发展定位，包括优化村庄布局，加强有关方面的支撑，最终形成近期建设实施的计划。这是对于行政村的全域而言的，对于其中的若干个村民点，应根据具体的建设需求进行村庄分类，例如快速提升、特色保护、城郊融合等，不同类型的村庄具有不同的建设需求，分类后应按照修建性详细规划的深度要求，有针对性地进行居民点的详细设计。
图5：村庄规划的技术路线
3.2 内容体系
从村庄规划的内容体系上来看，应遵循因地制宜、因村制宜的原则，通过菜单式的选择和深浅适度的把握，来实现村庄规划的实用性。具体而言，村庄规划的内容可以分为村庄总体布局规划、设施配套、居民点规划以及近期建设规划几大板块（见图6）。
图6：村庄规划的内容体系
3.3 成果呈现
成果呈现的角度上，村庄规划要体现实用性，通过成果的简化使老百姓能够看得懂。比如我们可以通过基本内容加选做内容的方式，来实现规划成果的有效性。基本内容方面，目前江苏省的要求是“两图、两表、一库、一清单”，其中“两图”是村庄土地利用现状图和规划图，“两表”是规划指标表和土地用途结构调整表，“一库”是规划数据库，“一清单”是规划项目清单。这些是要向省厅报备并进行备案的必备内容，对应的规划成果包括目标定位、用地布局规划、国土空间用途管制、耕地和永久基本农田保护，公共服务设施规划、道路交通规划、公共设施规划、防灾减灾规划和近期规划等等。选做内容是指上级政府没有硬性要求，具体工作中可以结合村庄发展的实际需要，合理选择编制和决定规划深度的要素和内容，比如国土空间综合整治、生态修复、产业引导、历史文化保护、人居环境整治等方面的内容。同时，从服务实施管理的角度，要建设一个成果数据库，纳入“一张图”管理，实现规划成果的简化表达。
3.4 重点关注
最后，在多规合一实用性村庄规划的编制过程中，应重点关注以下几点：
（1）统一工作底图、底数。以第三次全国国土调查为基础，土地利用现状变更调查、农村建设用地调查数据作为补充，统一数据标准，形成统一的工作底图。而后按照国土空间规划的土地用途分类标准，合理安排村域内各类土地的主要规划用途，布局相关设施，制定管制策略，指导村庄发展和建设。
但是在这个过程当中，也有很多复杂性因素在里面。首先是要进行现状地类的转换，因为三调有三调的地类划分，国土空间规划和村庄规划有规划的地类划分，工作中应按照各地的要求和实际情况，进行地类转换。其次，需要将已批未用和已批在建用地纳入现状中，因为国土三调是“所见即所得”，其现状仅包含建成的现状。但是实际上有很多用地是已经批了而没有建，规划中应将这部分用地纳入现状底图中。在集体经营性建设用地入市的背景下，村庄规划还需要关注村庄各类用地的权属关系，包括国有用地和集体用地，尤其是各类集体经营的建设用地，要在现状当中予以落实，为后续规划提供基础，为建设用地入市提供规划保障。此外，要系统梳理三调与现行永久基本农田数据库的差异，并予以纠正。比如划定不实、标准变化、比例尺差异等问题，都需要进行更正，为后续的农田整改和补划提供准确的现状参考。
（2）优化村域用地布局。其中有一个底线管控的要求，包括对于农业空间、生态空间，以及历史文化的保护控制底线的落实。如下图（见图7）就是从永久基本农田和区域重大基础设施两个方面，通过基本农田、基本农田储备区和重大基础设施防护廊道等把保护的要求和要素落实到具体的空间和图纸上。同时也需要把镇村布局规划的具体要求落实到村域用地布局中。在全国的乡村振兴规划的村庄分类中有一类叫拆迁撤并村庄，县域层面的规划中这类村庄只是一个点，但是在村庄规划的图纸中，是需要对它进行表达的。江苏省的做法是范围线加用地填充（见图8），范围线表示原村庄的管控范围，其中的用地根据村庄拆迁后的规划用地分类进行填充。此外，从建设用地的总量来看，目前从市县国土空间规划到乡镇国土空间规划，都还没有完全的编制完成或者批准，因此村庄规划中的用地指标还不是很明确。在这样的前提之下，规划应以减少用地存量更新和功能优化为主，实现整个村庄的建设用地总量不增加，并尽可能地引导建设用地减量。
图7：村庄规划中的用地管控示例
图8：拆迁撤并类村庄的规划表达示例
（3）开展国土空间综合整治。这是以往城乡规划编制中较少关注的，需要我们进一步的学习。对于国土空间综合整治的理解可以具体到三种类型的用地整治项目。第一类是农村建设用地的整治项目，是在建设用地的属性范围内的转换，更多的针对现有建设用地及其附属房屋的整治，目的在于引导建设用地的集约利用。第二类是土地复垦项目，是将现状建设用地复垦为非建设用地，有利于促进耕地的保护。第三类是农用地整治，针对的是现状的非建设用地，整治内容包括平整田块、整治沟渠等等，目的在于提升农用地的实用价值。以上是大概的三种情形，资源部对于国土空间的综合整治制定了很多支持政策和目标任务，大家可以进一步地去了解。
（4）加强国土空间用途管制。针对这一点，从中央到地方都再要求探索国土空间用途管制的方式和方法，既要保障合法性、合理性，又要在前文提及的各类管控底线等具体的要求上体现出一定的强制性，落实基本农田保护、生态保护、建设用地减量等方面的要求。对于生态空间，出发点是保护，要严格执行生态保护红线的相关规定，严格控制建设开发和农业利用强度。对于农业空间，出发点是保护和补充耕地，要严格执行永久基本规定农田的相关管理规定，严格控制各类开发活动占用、破坏。对于建设空间，要明确具体地块的建设要求。如前文所说，村庄规划相当于城镇开发边界外的详细规划，因此在建设用地方面有一些类似于控规的要求，包括定范围、定性质、定指标等等。对于村庄建设用地，包括居住用地、公共服务设施用地，尤其是集体经营性建设用地，都需要在规划图则中明确用地的性质、边界、容积率等具体要求。
对于中央提出的规划留白，或者说弹性管控，江苏有三种弹性管控方式。第一种是点位控制，对于暂时无法明确具体位置的项目，可以在用地规划图当中采取“点位”控制的方法，即预留用地不定位。第二种是留白用地，对于一时难以明确具体用途的建设用地，可以采取“留白”处理，暂不确定具体的规划用地性质，即预留用地不定性。第三种是机动指标，预留一定比例（原则上不超过5%）的建设用地机动指标，用于农民居住、农村公共公益设施，以及分散的乡村文旅设施和农村新产业新业态等项目，即预留指标不落地。
国土空间用途管制的表达采用规划管理图则的形式，以行政村为单元编制规划导则和图则，图纸数量依据行政村的规模和具体的管制要求来确定。
4. 结 语
在当前这一发展阶段，多规合一实用性村庄规划的顺利地开展仍面临着许多挑战。例如前面提到的，市县和镇的国土空间规划尚未确定，村庄规划缺乏上位依据；全国范围内行政村的面广量大，规划编制中要防止脱离实际的“批量生产”，避免简单的低水平全覆盖；技术方面，多规合一是原来的城乡规划和土地利用规划的整合，具有一定的深度和难度，需要我们不断的努力和学习来面对规划技术和力量整合所带来的挑战。
作者：赵毅 江苏省城镇与乡村规划设计院副院长，研究员级高级城市规划师
来源：中国城市规划
