《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。2019年，《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》部署各地全面启动国土空间规划编制工作，做好过渡期内现有空间规划，特别是现行土地利用总体规划和城市（镇）总体规划的衔接协同，明确了省级和市县国土空间规划审查报批的要点，要求做好双评价、重大问题前期研究等基础性工作。当前，各地的市级国土空间总体规划（以下简称“市级总规”）编制正在紧张有序开展，在此背景下，自然资源部印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），对市级总规编制的工作要求、主要内容等做了进一步的规定。
该《指南》在起草过程中充分征求了地方自然资源部门和规划编制技术单位、大专院校专家和专业技术人员的意见，并在自然资源部网站上向社会公开征求意见。从反馈意见情况看，地方规划行业主管部门希望能进一步细化深度要求、补充对相关指标的说明，明确成果形式和规划传导体系，侧重于实际操作层面；专家和规划编制技术单位希望能进一步加强和规范专业术语精准性、完善具体的技术方法，提高逻辑性，侧重于学理和技术层面；而社会公众则较为关切与自身利益密切相关的民生项目，关注规划的公众参与等问题。可以看出，社会各界对于市级总规的期许不同。在生态文明时代和“多规合一”改革的大背景下，还是让我们来重新审视和认识市级总规的地位和作用。
1 缘起：如何看待市级总规的作用
1.1 放在新的国土空间规划体系上看
“五级三类”的国土空间规划体系中，“五级”是结合国家行政管理层级分级设置的，“三类”是包括总体规划、详细规划和专项规划三种类型。在“五级三类”的新的体系中，市级总规处于承上启下的关键环节上。所谓“承上”，是指要体现中央和国家意志，落实国家战略和国家级规划、省级规划等上位规划确定的约束指标和管控底线；“启下”是指要对下位的县级总规和乡镇规划，以及分区规划、详细规划等提出约束性和指导性要求，位于规划体系的核心地位，是宏观要求向中、微观落实不可或缺的中间层级，对于规划体系的构建完善、规划任务的上传下达具有重要作用。
1.2 放在“多规合一”改革方向上看
城市规划更强调指导城市建设，侧重于中心城区的功能布局，在市域层面则主要考虑城乡聚落体系和城镇布点优化问题；土地利用总体规划更强调规模控制和指标传导，侧重以永久基本农田保护为核心的耕地保护任务的分解落实，控制建设地区的建设范围和规模；海洋功能区划没有总体规划和详细规划之分，实质上是一种功能区划，通过明确主导功能，指导涉海项目在不同功能地域中的选址、建设和保护；主体功能区规划大多没有延伸到地级市，但明确了市域内不同县级单元的主体功能。市级总规是融合城市总体规划、土地利用总体规划和海洋功能区划的“多规合一”的新规划。地级市是以往“多规”矛盾最尖锐最突出的一个规划层级，也是“多规”能否实现“合一”的关键。“多规合一”的“一”，并非简单的加总合成一本规划，而是将各类空间规划融合成一个整体，是相互协同的“一套”规划体系。在“多规合一”的改革方向上，市级总规需要重点把握以下几个重点方向：从传统的城市规划区拓展到全域综合管理；从传统的注重以耕地保护为主拓展到强调山水林田湖草海等各种资源要素的系统保护与合理利用；从传统的陆海分治到陆海统筹，尤其是海岸带地区陆域与海域的功能协同。
1.3 放在政府行政管理事权上看
国土空间规划改革是一次基于国家治理视角的结构性、整体性的改革，放在政府行政管理事权上看，市级总规的编制实施中需要着力处理好空间治理中“上下左右”的关系。从纵向来看，市级总规是管理下一层级规划的规划，需要指导分区规划、区县规划和详细规划，实际上是政府行政管理事权的划分。例如，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确了土地管理的权力和责任：“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方”。也就是说新增建设用地规模控制、农用地转用审批等事权在中央（上级）政府，而挖掘存量用地潜力、提升用地利用效率则需要依靠地方（下级）政府，这是我们国家全国一盘棋的管理模式决定的。在市级总规的编制实施和审批监管过程中，需要明晰不同层级政府之间的事权，总体上是上级规划侧重目标战略、保护底线和跨境协同，下级规划在目标底线基础上，侧重开发保护建设活动的具体安排，形成上下级政府之间分级管理、各有侧重的空间治理体系。从横向来看，国土空间规划还要以国家发展规划为统领，与同级发展规划相衔接，统筹、协调和约束专项规划。在市级总规编制实施过程中，还需要处理好同级政府不同部门之间的事权关系，形成同级政府涉及空间资源利用和空间布局相关规划之间权责对等、分工协作的空间治理体系。
此外，随着我国空间治理体系现代化进程的持续推进，各项空间治理领域的改革工作也对市级总规的编制提出了一些新的要求。例如新修订的《土地管理法》第45条明确了六种为了公共利益可以依法实施征收集体土地的情况，其中第五款为“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”。原土地总体规划确定的城镇建设用地范围如何在新的市级总规中界定，“成片”的判断依据是什么？2020年11月5日，自然资源部印发了《土地征收成片开发标准（试行）》，其中规定“成片开发是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区”。统筹划定“三条控制线”是市级总规的核心内容，城镇开发边界这条线如何科学、合理、明确划定，需要在市级总规的规划实践中给出更清晰的答案。又如，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”；《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》要求“以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复”。上述相关工作也都对新的国土空间规划提出了要求，新的市级总规要考虑这些因素，要满足全面深化改革和法制建设需要，为各类政策工具的完善提供基本依据和保障，进而助推空间治理体系和治理能力的现代化水平有效提升。
1.4 放在生态文明的大背景下和2035年发展趋势上看
《指南》主要针对规划目标年为2035年市级总规的编制，需要在生态文明大背景和我国2035年发展趋势下看待本轮市级总规的任务和作用。一方面，国土是生态文明建设最基本的空间载体，中央将空间规划改革纳入生态文明改革总体方案，就是将空间治理作为生态文明建设的关键举措提出的，这是讨论本轮规划的逻辑起点和基本语汇。在生态文明建设背景下，新时代的市级总规承担着促进城市转变发展方式的历史使命和示范作用。另一方面，未来15年，我国经济将由高速增长阶段转向高质量发展阶段，从强调数量转向强调质量和效率，空间利用也更强调高品质、高颜值人居环境缔造。《指南》结合本轮规划的时代特点，面向2035年基本实现社会主义现代化的目标，在落实生态文明新要求和补齐短板、满足新时代人民日益增长的美好生活需要两方面着力。
1.5 放在当下现实需求上看
一是关注民生，处理好近期与中远期的关系。在当前国内国际大形势下，中央提出“六稳六保”，保障“十四五”规划重大项目的实施落地。二是简政放权，处理好集权与放权的关系。从大方向上要切实改善营商环境，同时也要避免“一放就乱”，保障高质量可持续前提下的有序发展。三是粮食安全，处理好发展与保护的关系。《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》提出“采取有力措施，强化监督管理，落实好最严格的耕地保护制度，坚决制止各类耕地非农化行为，坚决守住耕地红线。”对粮食安全的突出强调，是中央基于当前复杂国际形势作出的综合考虑和判断，具有重要的战略意义，而自然资源系统是耕地保护的主责单位，应该在保护粮食安全方面发挥更有效的作用。四是“双循环”，处理好内和外的关系。习近平总书记在企业家座谈会上强调：“以国内大循环为主体，绝不是关起门来封闭运行，而是通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好联通，更好利用国际、国内两个市场、两种资源，实现更加强劲可持续的发展。”这会对我国的城镇化和城市发展路径带来深远影响，也对新一轮市级总规编制实施提出了新要求。
综合上述多角度分析，《指南》指出，市级总规是城市为实现“两个一百年”奋斗目标制定的空间发展蓝图和战略部署，是城市落实新发展理念，实施高效能空间治理，促进高质量发展和高品质生活的空间政策，是市域国土空间保护、开发、利用、修复的行动纲领。从战略意义上说，它是发展蓝图；从性质来说，它是空间政策；从实施来说，它是行动纲领。在地级市这一层级，市级总规扮演了协同平台的作用，包括政策协同、空间协同、利益协同等。它不是直接针对具体建设主体的规划，而是针对下位规划的规划，指导下位规划是市级总规的重要任务；它不仅是一个面向自然资源管理，“划线和算账”的规划，也需研判城市发展遇到的各类问题，是一个自然与人文共生、城乡融合、区域一体、陆海统筹的综合性规划；它不是简单的标准和技术规范的套用，而是更针对现实问题，因地制宜，考虑空间管理需要，考虑后续如何实施运行的一个贯穿空间治理全生命周期的规划。
2 几个关键词：抓住《指南》的导向性
《指南》分正文和附录两个部分，正文包括总体要求、基础工作、主要编制内容、公众参与和多方协同、审查要求5部分。附录包括：名词解释和说明、规划分区、规划图件目录、规划文本附表、规划指标体系、强制性内容、城镇开发边界划定要求7部分。如何把握《指南》的导向性，在此给出10个关键词。
2.1 关键词1：指南
在技术规范中有指南、导则、规程、标准等各种类型，指南是其中相对较弱的一种说法，意为“指导，辨别方向的依据”。国土空间规划体系的重组和构建是一个复杂的过程，目前总体上仍处于实践探索阶段。因而《指南》仅对市级总规的编制提出原则性、导向性的要求，没有给出具体的实现路径和技术手段，是希望在新一轮规划编制工作中，结合地方实践探索，不断总结积累经验，在实践中深化、细化并逐步固化，适时对《指南》进行补充细化和修订完善，从而形成更为具体的技术规程。
2.2 关键词2：新时代、新理念
中国特色社会主义进入了新时代。空间管理要在国土空间开发保护中发挥战略引领和刚性管控作用，探索出一套适应于符合生态文明思想的国土空间利用模式。在新发展理念之下，市级总规应更强调自然资源本底，如水资源和水平衡、生态安全和生物多样性等；更强调节约集约，控制新增、盘活存量、提高用地效率；更强调底线约束，形成以“三线”为基础、叠加蓝绿网络、文化遗产保护、矿产资源利用、海域空间利用等其他控制线的综合控制线体系；更强调高质量发展、高品质生活和高水平治理；更强调因地制宜，要求每个城市都立足于本地的自然和人文禀赋，立足于自己的发展阶段和特点来制定总体规划。
2.3 关键词3：基础工作
扎实的基础工作是市级总规科学编制和有效实施的前提。《指南》着重强调开展以下基础工作：一是底图底数，要求以“三调”为基础，采用2000国家大地坐标系，用地用海分类，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的工作底图；二是自然地理格局分析，要求对自然和人文等多要素进行定性定量分析，研究自然地理格局、人口分布与区域经济布局的空间匹配关系，开展开展“双评价”（资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价），力求通过科学合理的规划使城市和区域的发展更适应于自然，而非以自然地理格局的巨大变化为代价满足经济增长需要；三是“双评估”（规划实施和灾害风险评估），要求开展现行城市总体规划、土地利用总体规划等空间类规划及相关政策的实施评估和综合的灾害风险评估，通过评估找到城市发展的短板、结构性问题和未来的风险点。四是开展重大专题研究，要求因地制宜，提供专题研究基础。五是总体城市设计，要求研究市域山水林田湖草海与城镇布局关系，塑造特色国土空间总体格局和空间形态。传统规划多存在对总体城市设计重视度不足的问题，针对这种情况，本次公布的《指南》将城市总体设计置于突出位置加以强调，要求将城市设计贯穿于市级国土空间总体规划全过程，不仅从美观价值与景观特色的角度考虑城市设计，而且将其作为一种重要的设计手法和设计理念，运用于城市整体空间格局塑造、“三线”划定等各项工作中。
2.4 关键词4：全域
本次市级总规的规划范围包括市级行政辖区内全部陆域和管辖海域的国土空间，形成陆海统筹、城乡融合、多中心开放式和网络化的国土空间总体格局。简单而言，陆海统筹指沿海地区需在规划编制中统筹陆海空间，制定陆域和海域功能相互协调的规划对策。城乡融合指需明确城镇体系的规模等级和空间结构，构建不同层次和类型、功能复合、安全韧性的城乡生活圈。多中心、开放式强调在城镇密集地区形成多中心、多层次、多节点、组团式的聚落空间形态，在其他地区则培育区域中心城市，发挥县城、重点特色镇等城镇的节点作用，其中多中心、网络化强调的是以开放的格局、向外的态势在多层次多节点多组团的整体城镇网络中，组织城市的结构和空间形态，充分发挥各节点和微中心的功能。网络化既强调综合交通网络、基础设施网络等实体网络，也包括城乡聚落生活圈的网络和生态网络等非实体网络。
《指南》提出了全域规划基本分区指引。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可“的管制方式，城镇开发边界外的建设，按照“详细规划+规划许可“和“约束指标+分区准入”的管制方式。为了给规划实施和用途管制提供更清晰的导向，《指南》在市域层面划分生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区、矿产能源发展区7个一级分区，7个一级分区的设置结合了城镇、农业、生态三类空间的区分，其中生态控制区主要针对生态红线以外的自然生态空间保护区域，农田保护区针对永久基本农田相对集中的区域，而城镇发展区主要针对城镇开发边界内的区域。在重点区域可将一级分区细化为国土空间规划二级分区。规划分区按照主导功能进行设置，要求体现规划意图，而具体的用地布局则可在下位规划中依据规划分区的指引进行细化落实。在市级总规提出的基本规划分区的基础上，各地可根据需要叠加历史文化保护、灾害风险防控等管控区域，形成复合控制区，也可因地制宜地补充二级规划分区类型。
2.5 关键词5：全要素
在生态文明和自然资源资产精细化管理的背景下，市级总规需要统筹市域全域全要素的规划管理，包括山水林田湖草、海洋、矿产等自然要素，以及历史文化资源、景观等人文要素。在《指南》的附表中要求提交市域国土空间功能结构调整表，厘清各类型资源要素在规划基期年与规划目标年的规模与结构指标，体现规划对市域全要素规模控制与结构优化的总体导向与意图。
2.6 关键词6：品质和效率
本次国土空间规划改革要求“以人民为中心”，为人民做“有温度”的规划，提升空间品质与利用效率，体现人文关怀。重点可关注以下六个方面。一是公共服务，强调以社区生活圈为单元补齐公共服务短板，营造健康、舒适、便利的人居环境。二是城市更新，强调针对调整型、重构型空间的不同特征，明确城市更新的重点区域及利益共享机制。传统的城市规划在新区、新城规划方面已经积累了较为成熟的技术方法，但针对存量地区的调整型、重构型规划尚未破题，关键在于适用于城市更新的土地利用政策、制度设计和激励机制。三是绿地系统，要求结合市域生态网络，完善蓝绿开敞空间系统，尤其强调如何在既有的绿地系统中补短板，关注老城区的留白增绿，强调蓝绿空间的便捷、可达、均等。四是城乡风貌，强调保护自然与历史文化遗存，塑造具有地域特色的城乡风貌，防止千城一面。五是用地效率，强调盘活存量用地，用好增减挂钩等土地政策，优化用地结构，提升用地效率。六是城市韧性，针对疫情、内涝等短板提出应对措施，提高城市综合承载能力，建设韧性城市。
2.7 关键词7：传导
本轮国土空间规划改革强调“体系性”与各级各类规划在同一体系中的协同性。作为“承上启下”的重要规划层级，市级总规需要对下位规划进行指引，并将各类指标层层分解、各项内容传导落实。对于较大的城市，市级总规之下还需编制分区规划和区县总规，进而编制乡镇规划、详细规划、村庄规划等。对于中小城市则可能直接落实到详规单元。市级总规需要向下传导落实的规划内容包括规划目标、规划分区、重要控制线、城镇定位、要素配置等，同时要制定约束性指标的分解方案，并下达调控性指标。
2.8 关键词8：一张图
国土空间总体规划数据库及规划一张图系统，在《指南》中被置于十分重要的位置。规划成果要求同步上报国土空间规划“一张图”。在“一张图”的基础上，依据国土“三调”成果和基础测绘等数据，结合市级总规编制实施，形成国土空间基础信息平台，并搭建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，真正实现通过“一张图”“一本规划”“一套系统”，对国土空间规划的编制、审批、实施、监督、调整进行全流程、全周期的信息化管控。
2.9 关键词9：基本要求和本地特色
本次市级总规的编制十分强调在满足基本要求的前提下，突出本地特色，服务本地发展目标、解决本地现实问题，因地制宜地编制规划。在《指南》各个章节均提及突出本地特色，尤其对于不同主体功能定位的城市，需要差异化地进行规划引导。其中，在工作原则中，要求“坚持一切从实际出发，立足本地自然和人文禀赋以及发展特征，因地制宜地开展规划编制工作，突出地域特点、文化特色、时代特征，发挥比较优势”；在战略目标中，要求“围绕两个一百年奋斗目标和上位规划部署，结合本地发展阶段和特点，并针对存在问题、风险挑战和未来趋势，确定城市性质和国土空间发展目标，提出国土空间开发保护战略”；在格局布局中，要求按照主体功能定位和空间治理要求，优化城市功能布局和空间结构；在要素管控中，要求“彰显地方特色空间，划定自然和人文资源的整体保护区域”；在实施传导中，提出“如市域内存在本指南未列出的特殊政策管制要求，可在规划分区建议的基础上，补充矿产资源保护和利用、历史文化保护、灾害风险等分区，并明确空间管理要求”。在指标体系设计方面，也分为约束性、预期性、建议性三类，并提出各地可因地制宜增加指标。
2.10 关键词10：试行
“试行”意为“未正式实行前作试验性的施行”，这表明本次发布的《指南》是需要在实践中继续完善、适时修订的。考虑到我国幅员辽阔、区域差异显著，该《指南》仅对市级总规编制中的普适性内容提出了要求，而对于地区在规划编制中的具体问题和具体需求，则需要各地进行实践总结，对国土空间规划的理论体系和技术体系进行丰富和完善。
3 总结：面向未来的总规编制工作
3.1 在实践中探索完善
新国土空间规划体系难以一蹴而就，需要经历一个“实践、认识、再实践、再认识”螺旋式发展的过程。回顾我国城市规划发展进程，实际上也经历了这样一个过程。下一步市级总规的编制和实施，需要动员各级行业主管部门，上下互动，需要规划技术编制单位、高校、研究机构的同仁们共同努力，在实践中不断探索提升规划编制水平，完善规划体系。同时也需要加快推进相关配套标准、政策、法规的研究和制定，为国土空间规划的编制实施提供有力保障。
3.2 把握科学的工作方法
首先，有效回应实际问题。由于各地区具体情况千差万别，因而总体规划并没有所谓的模板和范本，目前我国大都市地区的城市已经从行政城市向空间实体城市发展，将面临不同于以往的发展问题。市级总规编制的前期研究，需要把握“从大到小”，再“从小回到大”的工作思路，要通过对数量和结构变化的分析研究，支撑总体层面的统筹安排。需要从宏大叙事中沉淀下来，深入研究其内部肌理和发展路径，扎实做好各类实际问题的分析，在此基础上，再回到整体性视角上进行剖析，提出城市空间问题的综合性解决方案。
其次，注重与时俱进。规划编制思路与方法既要符合中国国情和经济社会发展阶段，适合于当地自然和人文条件，也要随着改革的深入，根据时代的需求，不断动态完善和调整。要在我国当前的内外部环境下，在新型城镇化战略持续推进进程中，对未来城乡发展模式与空间治理侧重点进行综合判断，切实转思想、转身体、转脚板，切忌形成“路径依赖”。
最后，实行全生命周期的规划管理。新时代的国土空间规划是“好用、管用、能用”的规划，是国土空间治理体系的重要环节。科学的规划应基于空间治理的实际需求进行编制，并为治理提供有效依据。本轮市级总规的编制要放在全生命周期的规划管理流程中综合考量，加强规划与自然资源管理各环节的有机结合，共同形成规划编制、传导、实施、反馈、评估、监测、预警、调整和动态维护的闭环。
3.3.明确“好规划”的评判标尺
对大家普遍关心的“什么样的规划才是一个好规划”这一问题，是否可从五个方面进行评判：第一，是否以生态文明建设为出发点；第二，是否体现节约集约；第三，是否体现了以人民为中心，体现了高品质宜居的需求；第四，是否真正实现“多规合一”，在空间上对全域、全类型要素进行统筹整合；第五，是否形成符合要求的规划“一张图”和信息平台。
作者：李枫 自然资源部国土空间规划局副局长，中国城市规划学会总体规划学术委员会委员。
来源：城市规划
