雨花台区作为南京主城南部的综合性城区和都市快速拓展区，治理主体涵盖了社区街道、重要交通枢纽（两桥、铁路南站）、开发区、新城（软件谷、板桥新城、南部新城）等多个治理主体，存在市级和区级、区下属机构三个治理层级。
针对区级空间治理，各主体各层级的目标、需求各异，统筹难度较大。
分区规划作为区级国土空间总体规划，是实现区层面空间统筹治理的重要手段。在规划编制过程中，主要通过探索空间治理的多主体协同、多层级传导、精细化管理，推进区级层面的空间统筹治理。
一、建立空间治理的多主体协同机制，推进不同主体“共编共用”
雨花台区经历了多次区划调整，现实发展与管理需要导致空间治理主体多元、治理体系复杂，极具代表性。雨花台区涉及1个市级管委会（南部新城管委会）、1个区级管委会（软件谷管委会）、2个区级下属主体（雨花经济开发区管委会、两桥更新改造指挥部）。
雨花台区空间治理管辖范围示意图
区内管理主体和板块交织较多，管理单元重叠，土地权属复杂，在分区规划编制时，通过厘清各片区土地管理与运作主体，建立空间治理的多主体协同机制，规范各个部门职责。
区规划资源局承担了主要的空间治理责任，区发改委等相关政府部门针对本单位负责的部分，承担空间治理的一个侧面。区层面的规划部门负责“面”上的工作，引导和统合其他治理主体进行“点”上的深度挖掘。
特别是雨花软件谷这一类型的治理主体，在空间治理的主体中承担着多元协同治理的作用。在市、区两级政府互动下，市级政府给予软件谷特殊发展政策，下放经济权限，区级政府让渡管理权限，同时提供必备的土地资源，形成了雨花软件谷这一类开发区的空间治理模式。
通过积极调动多主体共同参与空间治理的资源配置和监管过程，有力推进区级国土空间规划的“共编共用“，让规划作为空间统筹治理的手段能够发挥最大的效能。
二、探索空间治理的多层级传导模式，推动新治理方式在区级落地
区级空间治理主体在市向区、街道和园区的传导过程中要发挥承上启下的关键作用，雨花台区国土空间规划需要将南京市空间治理的核心要求在区级层面进行细化，推动上位空间规划的方向性决策向控制性规划的空间治理实践落实。
在落实南京市生态保护红线、工业用地保护线划定过程中，区层面将上级政府要求向下传递到区下属各部门、各街道和园区，各主体根据实施中可能遇到的困难，以及初步成果中不符合现实需要调整的情况，向上级政府进行协商，由市级规划部门通过反馈来确定控制线的最终位置。
此外，雨花台全区基本实现了控规覆盖，各片区实际发展需求比较明确。分区规划在编制过程中，通过全区统筹，整合各片区发展建设需求，向上进行反馈与争取。
同时也将市层面的管控要求传导衔接到控规中，提出规划调整方向。实现自上而下与自下而上的双向传导与校核，使规划具有前瞻性、科学性的同时又具有强实施性与可操作性。
在政策制定和实施再反馈的空间治理过程中，区政府并不仅仅是上级政策的执行者和实施者，其更多是作为一个协商者和反馈者参与空间治理的博弈，“市-区-区下属”三级空间治理主体存在纵向关系上的传导与互补，通过空间治理的机制传导和框架优化，形成空间治理的多层级传导模式。
以分区规划为纽带的规划统筹传导机制图
三、聚焦空间治理的社区级下沉，实现精细化需求管理
雨花台区包含7个街道，66个社区。在分区规划编制过程中，推动城市治理向街道社区下沉，积极调动各个街道乃至社区参与到规划编制过程中，将人口等部分数据和资料的收集精确到社区层级，持续向各街道了解项目建设和土地开发、更新改造、整治需求。
联合区各部门成立规划编制工作小组，专人对接各个街道，建立社区、街道向上反馈的通道，推进基层参与规划编制，充分发挥基层治理能力，使规划真正能用、管用、好用。推动社区参与城市治理城市建设，打造 “幸福三圈”社区生活圈，提供更精准、精细的社区服务。
雨花台区各街道社区人口资料统计表
四、建立空间治理的实用型空间数据库，加强区级数字化治理水平
充分发挥分区规划尺度数字程度高、空间精度细的优势特色，在市级空间规划管理平台基础上，结合区级空间治理的职责和需求，建立实用型的区级空间治理平台，并将其纳入智慧城市的整体框架中。
在雨花台区规划实践中，基于三调、各类规划、现状矢量数据以及各部门和街道收集的资料，构建了集合全区各类边界、生态、交通、建设用地、影像、地形高程等各类要素的基础数据库。
同时，结合区内对全区各项空间资源管理的需要，建立相应的专项数据库。例如针对全区经营性用地资源管理需要，以分区规划的核心数据为基础，建立相应的经营性用地数据库，将所属街道、运作主体、规划开发强度、三调现状情况、拆迁情况、收储情况、运作方式等信息进行数字化管理，大幅提高城市更新、招商引资、土地开发时序等工作的科学性。
雨花台区基础资料数据库示意图
雨花台区经营性用地数据库示意图
作者：南京大学城市规划设计研究院
来源：城乡规划
