导语：
作者厦门市城市规划设计研究院高级工程师马毅，厦门市城市规划设计研究院高级工程师谢嘉宬，厦门市城市规划设计研究院高级工程师施斯，厦门市城市规划设计研究院硕士许雪琳在《规划师》2020年第18期撰文，落实重大战略、强化资源管控和实现规划传导是此轮市县国土空间总体规划的重点，为实现这一目标，科学合理、层级清晰的国土空间功能分区体系是关键。研究基于地域功能理论，通过解析地域功能识别与地域功能空间组织的基本原理，结合提升国土空间综合治理能力的各项需求，以生态保护、农业农村发展和城镇建设为基本导向，通过空间综合评价方法，建立市县国土空间功能分区的研判框架与技术路线；基于市域国土空间基本功能分区评价，融合多元化农业发展、景观风貌特征、历史文化遗产保护与矿产和能源发展等多样化、复合性影响要素，深化县级地域单元功能分区，形成垂直贯通、边界清晰的市县国土空间功能分区管理框架，为市县国土空间总体规划编制与研究提供经验借鉴。
0 引言
国土空间规划是国土空间开发保护建设活动的指南与“一张蓝图”，当下以资源保护为出发点的国家一级土地发展权管理，对属于地方事权的二级土地发展权管理将产生更强的约束与引导作用。在此背景下，科学的国土空间功能分区无疑是全域各项社会经济发展计划有效实施的重要基础，对市、县高质量发展，空间资源发挥其应有价值具有重要意义。本文通过对地域功能理论与关键技术方法的研究，建立基于地域功能识别的空间综合评价体系，弥补以往主体功能区规划实施层面的不足，形成市县国土空间功能分区的研究方法与技术路径。
现代地域功能理论产生于近些年来中国国土空间开发实践。首先，在以往空间增量为主的规划背景下，由于快速城镇化，空间增长需求巨大，国民社会经济发展规划与城乡规划空间布局规划往往难以匹配，由此造成的国土空间保护与开发利用矛盾突出，因此建立基于空间可持续发展“一张蓝图”的战略性、必要性成为社会各界的普遍共识。其次，解释国土空间格局演化趋势与动力因素，并基于此构建国土空间规划的“一张蓝图”，科学设计调控国土空间保护与发展的各项政策和支撑措施，是完善我国空间规划体系、建立科学空间规划格局的重要基础。
从地域功能的理论基础看，地域功能是自然生态系统提供的自然本底功能与人类因生活生产活动需要而赋予的开发利用功能的复合体。作为地域功能载体的国土空间地域系统涵盖社会、环境等多个层面的内容，具体提供的功能又可分为生态系统服务、景观系统及土地利用等功能，各项系统功能存在一定联系而又具有相对独立性。在地域功能理论的实践应用方面，地域功能识别是当前地域功能研究的重点之一，基于空间适宜性研判，借助矩阵分析、综合评价等手段，形成一定范围地域空间功能的基本结论，明晰不同地域空间所能够承载的各项系统功能，从而为国土空间规划的科学实施提供支撑。
1 国土空间功能分区研判的总体框架与技术路线
1.1 基于地域功能理论的市县国土空间功能分区思路
国土空间功能分区是城乡保护与开发总体部署的重要空间依据，直接关系到市县之间战略、目标、指标的有效传导与实施。自20世纪90年代以来，围绕市县层级国土空间功能分区的研究不断取得进展，主要概括为两个方面：一方面集中于功能分类方面，探讨面向全域的国土空间功能分类方法，包括基于生态管控、空间开发、土地利用及生态、社会、经济综合的各项功能分类研究；另一方面侧重于地理功能理论支撑下的国土空间功能在市县层面的深化、细化，包括对基于功能适宜性、经济区划、空间开发分区的综合评价与分区方法相结合的各项功能分区的研究。
通过以上研究可以看出，市县国土空间功能分区的方法与实践已成体系，面向市县层面、中小尺度的国土空间功能分区研究较少，市县之间国土空间功能分区的侧重点及传导逻辑也缺少深入探索。面向同一行政单元层级(市、县)的主体功能区划、基于地域功能相关理论的空间功能分区方法具有较高的可操作性，能够明确各级行政单元功能定位、有效指导空间保护与开发。而涉及不同行政单元层级(市、县之间) 的地域功能深化与传导，势必要考虑单个地域单元的功能定位、内部功能的协调性及长短期综合效益，这就需要综合城乡土地功能分类方法，明确下一层级(以县为主)地域功能的空间组织及上一层级(以市为主) 的地域功能定位、空间引导重点。
因此，研究认为面向市县国土空间规划的功能分区应基于地域功能理论中空间识别与研判的技术方法，加强市县之间国土空间功能的逻辑关系与传导重点，进而明确县域基层空间的管控机制与配套政策工具，从而构建边界清晰、目标明确、事权对应、多方参与的市县国土空间功能分区体系与监测评估机制。
1.2 基于地域功能理论的功能分区目标与原则
(1) 国土空间功能分区目标。市、县地域功能的合理与有序调控是提高国土空间治理能力的重要保障，空间功能分区要符合市、县空间规划的发展方向与战略部署，一方面应基于国土空间的保护、开发与利用，优化国土空间格局；另一方面应建立“管控目标—监督指标—职责部门”的国土空间功能分区管控体系。
(2) 国土空间功能分区原则。地域功能的演化反映出自然生态系统对社会经济行为的反馈机制，国土空间功能分区作为规划引导的基本单元，应符合地域功能理论的基本逻辑与方法；此外，国土空间规划强调国家战略、意志的贯彻落实，面向生态文明建设这一人地关系调整的政策目标，应强化生态保护、粮食安全等底线管控原则。
1.3 国土空间功能分区研判的总体框架
(1) 面向国土空间规划的市、县地域功能识别逻辑。市级国土空间总体规划对下级空间规划(区、县) 进行统筹协调，其目标是合理调配资源总量、实施差别化的空间发展政策；县级国土空间规划通过详细规划、专项规划实施空间的保护与开发利用，在遵循管控规则的前提下，形成不同类型的均质化空间。
从地域功能识别的角度分析，由于市、县之间的事权差异，市级层面的地域功能识别无法达到区、县实施层面的多样化、复合性要求，为保障地域综合效益最大化、塑造更加可持续的地理格局，市、县地域功能识别的重点势必有所差异。
(2) 国土空间功能分区总体框架。根据国土空间规划实施要求、地域功能识别与空间组织基本原理与方法，首先，市级地域功能识别的重点在生态保育、粮食安全等底线管控空间，基于适宜性评价的结果反映国土空间生态、农业和城镇的基本格局；其次，县域国土空间功能分区基于市级国土空间基本格局，在功能分区的分类体系方面，应衔接国土空间土地用途、规划指标体系及其他省、市空间功能分区方案(图1)，形成完整的监督、管理体系。
图1 浙江省、江西省、四川省国土空间功能分区方案示意图
国土空间功能分区的总体框架如图2所示，基于地域功能识别方法对市、县空间进行综合评价，研判市域、县域国土空间功能分区，并形成空间管控基本规则。其中，市域评价注重上位重大战略部署的落实，生态保育、粮食安全和城镇集聚等基本格局空间的识别，而县域评价关注景观风貌、多元化农业生产、文化遗址、矿产与能源等多样化地域单元识别与优化。
图2 国土空间功能分区总体框架图
1.4 国土空间功能分区研判的技术路线
(1) 市域国土空间基本格局的判断方法与过程。以生态保护、粮食生产、城镇建设为目标层的市域国土空间综合评价体系，通过地域单元综合评价数值的比较判断，结合各类刚性管控范围的优化，形成市域尺度的国土空间基本格局判断结果。
(2) 县域国土空间功能分区深化与综合集成。县域国土空间功能分区方案的形成包括市级底线管控格局落实与县级空间功能深化两个方面，基于生态保护、粮食生产保障等底线空间，综合地域单元景观、农业和文化等复合型功能特征，形成生态保护重要区、粮食安全保障区等7个基本功能分区，并依据不同空间管控强度要求(功能复合性与排他性)，深化特殊功能分区，如“生态保护—景观风貌特征区”“农业农村—多元化农业发展区”等(图3)。
图3 国土空间功能分区研判技术路线图
2 国土空间功能分区研判要点与结果集成
以空间综合评价方法为基础，建立评价指标体系，通过对市域层面空间基本格局的判断以及县域功能分区深化两个环节，得到市县国土空间功能分区的判断结果。研究以南方某县城(县域面积约2500km²，人口约40万人) 作为实践样本，结合样本阐述市、县两个层级的技术方法，以及在县域国土空间功能分区实践中的研究过程与评价要点。
2.1 市域国土空间综合评价指标体系与评价要点
依托地域功能识别的基本方法，建立以生态保护、粮食生产及城镇建设为目标层的市域国土空间综合评价体系，结合评价主体的社会环境发展实际情况，对市域国土空间生态、农业、城镇基本格局进行识别与判断。空间综合评价指标体系需要体现空间规划的目标导向，不仅要科学识别底线管控的地域单元，还应体现市级各功能分区的差异化特征。
在省域层面的主体功能区规划中，选取人口、城镇化率、产业结构等社会经济类，以及森林覆盖率、水质优良比例等生态环境类指标用于综合评价，大部分指标更适于表征宏观尺度方面的资源环境本底情况，落实到微观尺度会存在空间分异显著性较低的问题。而空间适宜性评价侧重土地资源、水资源、气候、环境和区位等多种空间扩散型指标，更适宜识别中小尺度空间的分异性。研究综合以上评价方法，构建国土空间综合评价指标体系(表1)。
表1 市域国土空间综合评价指标体系
(1) 生态保护重要性评价。选择水源涵养、水土保持和水土流失敏感性等指标进行评价。计算方法依据《生态保护红线划定指南》中的NPP定量指标评估方法，计算得到各空间单元度量数值，以生态评价结果累积贡献值比重(根据评价目标市县资源环境特征) 为依据，推导绘制出生态保护重要性的空间分区格局(图4a～图4b)。
(2) 粮食生产适宜性及承载力评价。农业生产适宜性及承载力评价以坡度、土壤质量、温度条件、水量条件等因素计算单元空间的得分，得到粮食作物生产适宜性的空间分级结果；通过农田灌溉面积、有效灌溉系数和雨养农业面积等因子，研判水资源约束条件下的粮食作物农田承载力，基于承载力条件，对适宜性空间的识别结果进行优化(图4c～图4e)。
(3) 城镇发展适宜性及承载力评价。城镇发展的适宜性空间识别建立在现状人口、经济条件，以及一定时期内区域重大设施、规划战略等因子评价的基础上，具体包括区域人口集聚程度、区位交通条件、经济社会发展基础和规划战略倾斜度等4个方面指标；此外，通过水资源可利用率、生活用水量和工业用水量等各项因子计算城镇承载规模，对城镇发展适宜性空间进行修正优化(图4f～图4h)。
图4 某县城各单项要素空间评价结果示意图
2.2 市域国土空间基本格局判断方法与过程
研究根据生态、农业和城镇等单项评价结论，通过刚性要素引导、多宜性评判形成国土空间基本分异格局。
(1) 通过综合评价数值初判空间基本格局。基于生态、农业和城镇3项目标层评价结果(图5a～图5c)，得出生态、农业、城镇3个指向空间单元的综合评价值，数值的高低可作为地域单元基本格局选择的原始依据，目标层下的各指标要素权重设置可采用平均分配的方式，若评价的地域空间某项要素具有特殊性，如坡度、高程等土地资源条件整体呈现均质化特征，而水、土环境方面由于污染较为严重对农业生产制约度更高，则可根据实际调整相应权重。
图5 某县城空间基本格局评价结果示意图
(2) 建立主导因素判定机制。强调主导因素的刚性引导作用，刚性指标分为正、负两面。正向的刚性主导因素的作用体现在将符合基本判断依据的地域空间确定为对应的适宜功能区，如在生态环境敏感性较低的区域，某一地域单元涵盖水源涵养、水土保持等两项或两项以上高生态系统服务功能，则应直接划定为生态保护重要区。而负向的刚性主导因素的作用体现在将触发否定依据的地域空间确定为对应的不适宜功能区，如地质灾害高易发性的国土空间，应直接判定为城镇集聚发展不适宜区；土壤环境容量极低的空间判定为农业不适宜区。
(3) 国土空间规划核心要素的垂直传导。促进底线管控空间的优化与落实，强化国土空间规划的垂直传导。基于生态、农业和城镇的基本评价结果，优化生态保护红线、各类禁止开发区和永久基本农田等要素，形成底线管控空间，作为市域国土空间基本格局的重要组成，落实到县域国土空间功能分区层级。
根据上述方法与原则，县域国土空间按照城镇集聚、粮食保障和生态保护3类地域功能各自评价出3个适宜性等级，并综合形成地域功能适宜性的基本空间格局，如图5d所示，县域的基本空间格局分为5项内容，分别为粮食安全保障区、农业适宜区、生态重要区、生态一般重要区及城镇集聚发展区，其中粮食安全保障区、生态一般重要区应严格落实到县域国土空间功能分区中，而其他区域仅起到空间划示作用，并不作为县级层面功能分区的空间落位依据。
2.3 县域国土空间功能分区深化与综合集成
县域国土空间功能分区结果的推导包括市级底线管控格局贯彻落实与县级空间功能深化两个共同推进过程，县域国土空间功能分区作为一定时期内自然环境保护、产业发展振兴、景观风貌塑造和历史文化传承等空间管理的重要依据，需要充分考虑地域特征、地方实际情况，在研究过程中应充分依托专家团队和职能部门。首先，要在国土空间综合研判的基础上，遵循各功能分区的地域空间组织规律特征深化各类功能区；其次，县域各职能部门要深度融入分区深化过程，基于各专项规划工作，构建垂直贯通、横向联动的空间体系。
(1)县域国土空间功能基本分区划定。县域国土空间功能分区的深化结果一般可分为生态保护重要区、自然保留区、粮食安全保障区、农业农村发展区、城镇集聚发展区、矿产与能源开发区、历史文化遗址区7 个类型。粮食安全保障区、生态保护重要区与市级基本格局评价空间保持一致，体现国土空间治理的底线管控思维；城镇集聚发展区是县域未来城镇开发与利用的高效、集中空间，除县政府、乡镇政府驻地纳入城镇集聚发展区，还要考虑远期具有特色产业发展潜力的县郊、乡村(图6)。
图6 某县城国土空间功能分区深化与集成示意图
(2) 县域特色空间功能分区内涵及深化路径。景观风貌特征区、多元农业发展区等县域特色空间功能分区是县域高质量发展的空间量化考核依据，因此在功能分区过程中要与国土空间规划相关专项、专题同步开展，确保分区划定结果能够对未来空间的发展、监督、反馈起到真正作用。深化方法与原则如下。
景观风貌特征区是一定地域范围内风貌环境独特性的综合反映，其具体范围融入生态保护重要区、农业农村发展区等基本空间格局，甚至可形成跨空间的景观风貌特征区，如一定空间范围内的具有独特山水风貌的乡村地域，在此种情境下会形成生态保护重要区—景观风貌特征区、农业农村发展区—景观风貌特征区等多种兼容基本格局空间的同一乡村景观地域单元，但判断过程应遵循空间与管理部门、目标相匹配的原则，强化国土空间治理阶段的实施性。
多元农业发展区是一定地域范围内果园、茶园、烟叶、蔬菜大棚等区域特色化农业生产集中、连片空间，多样化农业发展作为乡村振兴、农村资源发挥最大效能的重要途径，在此轮市、县国土空间规划中要予以重视。多元农业发展的分区空间主要是农业农村发展区，应涵盖集中、成规模、高效益的现状、规划农业生产空间，需要注意的是多元化农业发展区要根据农产品生产特征(设施配置、环境影响等)，建立与空间对应的清晰、可操作的管控规则。
除景观风貌特征与多元农业发展之外的其他特色功能分区，可根据地方自然资源管理部门工作需要划定，但应遵循地域功能生成与组织的基本原理，符合生态、生产、生活的人地关系。一方面结合县、镇、村的地域空间功能特征及潜在利用趋势，以空间分区联动空间管理的“目标—指标”，真正提升国土空间治理能力，调控市、县资源分配到环境更好、更高效率的地域空间；另一方面结合地方自然资源部门工作需求，功能分区划定、管理办法制定是较为复杂的体系工作，分区不宜过多、复杂化，否则有陷入功能组织混乱、影响县域空间整体运行效率的可能。
3 国土空间功能分区管控策略
3.1 国土空间功能分区的管制分级策略
由于地域功能的复合性与多样化特征，县域国土空间功能分区需要形成不同层级的管制框架，对应多种不同目标的空间管理方法，如表2所示。
表2 国土空间功能分区的管制分级
注：●表示地域单元本底格局空间与特殊功能区属性兼容，○表示不兼容。
(1) 第一分级为地域单元本底格局空间，包括生态保护重要区、粮食安全保障区等7个基本功能空间，不包含景观风貌、农业生产等特殊功能区属性，即这类分级空间不具有地域独特性的景观风貌、多元化农业生产潜力以及其他特殊生态、生产、生活地域功能。
(2) 第二分级为特殊功能区的控制层级，包括景观风貌特征空间、多元化农业发展空间及景观/多元农业复合型空间(根据地方特征还会存在其他特殊功能空间，仅以此3种代表性空间作为示例)。特殊功能区与地域单元本底格局空间并非是完全协调的关系，如生态保护重要区、矿产与能源开发区等具有高排他性的空间，并不具有景观风貌、多元化农业生产等地域功能复合的条件；而农业农村发展区则可以复合景观、多元化农业生产功能，形成多种类型的乡村地域生产、生活系统；此外，粮食安全保障区虽然具有较高的地域功能复合条件，但涉及底线管控目标，特殊功能空间的管制要求更为严格。
3.2 国土空间功能分区的分类控制策略
根据空间功能分区的管制分级特征，因地制宜地制定不同空间分区的分类控制策略，如表3所示。
(1) 本底格局空间的控制策略。地域单元本底格局空间面向国土空间基本生态、生产、生活功能的土地利用引导，管理控制重点在各类空间的“建与不建”“什么基本功能可以建”，如生态保护重要区严格禁止一切开发建设项目，以生态保育为空间管理的主要目标，相应的监管指标主要考核保护面积、规模等。
(2) 特殊功能空间的控制策略。特殊功能空间针对市、县地域功能的高质量发展、资源高效配置需求，管控关键在各类特殊功能区的“怎么建”“如何建得更好”，以粮食安全保障—景观风貌特征区为例，具有独特景观风貌的梯田、水田等地域空间，在保障粮食安全的同时，要以维护农业景观特征、提高景观资源价值为目标，制定相应的农田风貌完整性、公众满意度等监管指标。
4 结语
研究立足于地域功能理论，以提升国土空间综合治理能力为根本目标，建立了市县国土空间功能分区的综合评价体系，并结合样本城市探讨了分区研判结果及差异化的管控策略，为市县国土空间规划提供较为清晰的研究方法与路径。与此同时，研究限于实践样本数据基础、功能分区的权责统一问题还存在不足，空间功能分区管理的目标、思路、方法还有很大的挖掘空间。
在城乡规划编制时期，对于城镇与城镇之间、城镇内部的功能空间组织已经有了深厚的研究成果，基本形成了“空间—目标—指标”的管理方式，而对于城镇之外的生态、农业空间，虽然存在各级主体功能区规划，但限于面向行政单元的管理组织机制，区划边界僵硬、战略落实困难都是客观存在的问题，因此边界清晰、目标明确、指标科学的管理体系还需要经过深入的研究与探索。
