广西壮族自治区自然资源厅办公室
广西壮族自治区城镇开发边界划定指导意见
桂自然资办〔2021〕12号
各市、县自然资源主管部门：
为统筹划定我区城镇开发边界，现将《广西壮族自治区城镇开发边界划定指导意见》印发给你们，请认真贯彻执行。
广西壮族自治区自然资源厅办公室
2021年1月7日
广西壮族自治区城镇开发边界划定指导意见
根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》和自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见》的部署和要求，为落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，统筹划定城镇开发边界，防止城镇规模盲目扩张和建设用地无序蔓延，按照《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》和城区范围试划的相关规定，结合广西实际，就全区城镇开发边界划定工作提出如下意见。
一、基本原则
（一）坚持生态优先、保护优先、安全优先。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。
（二）尊重城镇发展规律。遵循自然规律、经济规律、城市发展规律，科学研判城镇发展方向，兼顾近期和长远发展，刚性与弹性并济，合理预留城镇未来发展空间，促进城镇发展由外延扩张向内涵提升转变，引领城镇高质量发展、城乡融合发展、区域协调发展。
（三）坚持系统思维，协调保护与发展。系统考虑生态文明建设和高质量发展的需求，紧密联系当地经济、社会、文化、生态、资源等多方面的客观实际，做到人口经济环境相平衡，发展与保护相协调。
二、划定要求
（四）画底图。按照“自治区统筹，市县校核”的原则进一步完善“双评价”。自治区层面将城镇建设适应性评价结果与生态保护重要性评价、农业产业生产适宜性评价等迭加形成城镇潜力空间一张图，分析我区城镇适宜空间新增潜力和空间布局，市县在此基础上根据本地实际情况进一步深化细化并校核，确保从生态安全和粮食安全角度形成广西城镇潜力空间一张图。
（五）框底线。在“双评价”形成的城镇潜力空间一张图的基础上，框定禁止开发建设的空间底线。
1.生态安全底线：充分衔接我区生态保护红线评估调整成果，做到城镇开发边界与生态保护红线不重迭不冲突。
2.粮食安全底线：充分衔接永久基本农田核实整改成果，避让集中连片的优质耕地。
3.国土安全底线：在“双评估”工作基础上，进一步深入分析城市抵御风险的能力，识别并划定灾害风险区、洪涝风险控制线、重要矿产保护区，明确海洋、河湖水系、湿地、蓄滞洪区和水源涵养地的保护范围。要关注历史文化保护线、地下采空区、邻避设施和重要的化工产业园区对城镇开发边界划定的影响。
（六）锁规模。在资源环境承载力基础上，明确水资源利用上限。分析过去15年（2005-2019年）耕地、永久基本农田以及建设用地尤其城镇建设用地的总量、结构、分布的变化趋势和规律，评估现状城镇建设用地结构、利用效率、空间品质。分析“批而未供、供而未用、用而低效、建而低品质”等存量和低效用地潜力。分析城镇灾害和风险。分析“三位一体”补充耕地的潜力和分布。落实国家、自治区重大战略和主体功能区定位，结合当地城镇化发展水平和阶段特征，明确城市发展定位，研判城市空间拓展方向。在以上分析的基础上，按照人地水产城相匹配和节约集约用地的要求，运用多种方法科学预测规划近期（至2025年）和远期（至2035年）的人口规模、城镇建设用地总规模和新增规模，形成高中低多个比选方案，经充分论证后合理确定人口规模、城镇用地规模和拓展方向。近期规模预测要与“十四五”规划做好衔接。
（七）优格局。按照“生态优先、严守底线、战略引领、统筹划定三条控制线”的要求，形成山、水、林、田、湖、草、城镇和谐共生的空间格局。城镇密集地区的城镇开发边界形态，要充分考虑跨行政区域的都市圈、城镇圈协调发展，促进多中心、多层次、多节点、组团式、网络化发展，防止城市无序蔓延；其他地区要注重发挥县城、重点特色镇等城镇的节点作用，形成多节点、网络化的协同发展格局。出于城镇开发边界完整性及特殊地形条件约束的考虑，对于无法调整的生态保护红线和永久基本农田，可以“开天窗”的形式不计入城镇开发边界面积，并按照生态保护红线、永久基本农田的保护要求进行管理。
（八）划边界。优化城镇布局形态，合理划定城镇集中建设区、特别用途区和城镇弹性发展区。城镇开发边界由1条或多条连续闭合线组成，单一闭合线围合面积原则上不小于30公顷。
1.城镇集中建设区：结合城镇发展定位和空间格局，依据城镇建设用地规模方案，将规划集中连片、规模较大、形态规整的地域确定为城镇集中建设区。现状建成区，规划集中连片的城镇建设区和城中村、城边村，依法合规设立的各类开发区，国家、省、市确定的重大建设项目用地等应划入城镇集中建设区。城镇集中建设区内应研究自然山水和人工环境的空间特色，明确水系、绿地等蓝绿空间布局。城镇建设和发展应避让地质灾害风险区、蓄泄洪区等不适宜建设区域，不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。市级总规在市辖区划定的城镇开发边界内，划入城镇集中建设区内的规划城镇建设用地一般不少于市辖区规划城镇建设用地总规模的80%。县级总规按照市级提出的区县指导方案划定县（区）域的全部城镇开发边界后，以县（区）为统计单元，划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地一般应不少于县（区）域规划城镇建设用地总规模的90%。
2.特别用途区：根据各地实际，特别用途区应包括对城镇功能和空间格局有重要影响、与城镇空间联系密切的山体、河湖水系、生态湿地、风景游憩空间、防护隔离空间、农业景观、古迹遗址等地域空间。同时，对于影响城市长远发展，在规划期内不进行规划建设、也不改变现状的空间，可以以林地、草地或湿地等形态，一并划入特别用途区予以严格管控。特别用途区应做好与城镇集中建设区的蓝绿空间衔接，形成完整的城镇生态网络体系。对于开发边界围合面积超过城镇集中建设区面积1.5倍的，对其合理性及必要性应当予以充分说明，否则予以缩减。
3.城镇弹性发展区：按照规模适度、设施支撑可行的要求，在与城镇集中建设区充分衔接、关联的基础上，合理划定城镇弹性发展区。城镇弹性发展区原则上不超过城镇集中建设区面积的15%，其中现状城区常住人口300万以上城市的城镇弹性发展区面积原则上不超过城镇集中建设区面积的10%。
三、工作组织
（九）建立“自治区统筹管控、市县具体实施，自上而下传导与自下而上反馈相结合”的工作机制。自治区负责全区城镇开发边界划定工作的统筹协调，明确工作要求、时间安排等，指导各地城镇开发边界的划定工作，审查各市城镇开发边界划定方案，汇总形成全区城镇开发边界“一张图”。设区市负责划定市辖区城镇开发边界，指导市域城镇开发边界划定工作，明确各县指标分解方案，提出县人民政府所在地镇（街道）、各类开发区的城镇开发边界指导方案，督促各县（区）开展城镇开发边界划定工作，组织论证、审查并汇总市辖区、县（区）城镇开发边界划定方案，形成全市城镇开发边界“一张图”，经设区市政府同意后，由设区市政府及时上报自治区政府。县级负责划定县域范围内的城镇开发边界，包括县人民政府所在地镇（街道）、其他建制镇、各类开发区等。县域城镇开发边界划定方案经县级政府同意后，由县级政府上报设区市政府。
四、工作安排
（十）按照急需急划的原则，掌握好划定城镇开发边界工作节奏，原则上2021年3月31日前，各市县完成城镇开发边界划定方案，各设区市审查汇总后报自治区政府。有急需项目需要落地的地方要加快推进完成。
五、保障措施
（十一）加强组织保障。在自治区国土空间规划工作领导小组的领导下，加强对地方督促指导。各级党委和政府要加强对本行政区内城镇开发边界划定和管理工作的组织领导，结合国土空间规划编制工作有序推进落地。
（十二）加强技术支撑。强化信息互通、问题共商、成果共享，创新工作方法。强化城市设计、大数据、人工智能、遥感影像、三维模型等技术手段对城镇开发边界划定的辅助支撑作用，提高工作质量和效率。
