本文选自《国土空间用途管制》前言，作者：吴次芳
“笔者深感认知能力、学术水平和思想智慧有限，尚祈国内外学者、政府官员和实践工作者不吝赐教。若能如愿，吾将“投我以木桃，报之以琼瑶。匪报也，永以为好也”。
国土空间用途管制，作为经济性规制、行政性规制、法律性规制、社会性规制、生态性规制乃至道德性规制的融合体，被认为对于规避市场缺陷、降低空间负外部性、协调开发保护矛盾、维护空间公共利益、提升公共财政效率、促进空间有序开发和可持续发展等都有重要的作用，也是国际上很多国家和地区为维护空间开发秩序和效率所普遍采用的一项基本制度。
即使最坚定的自由主义捍卫者哈耶克，虽然强力反对政府对自由市场和资源配置的干预，但也认可政府对土地实行空间用途管制（Regulate Land）。即或最崇尚自由和以保护私人财产至上的美国，大约有39000个政府对私人土地施加某种程度的限制，包括联邦政府、50个州政府、3034个县政府，还有19431个市政府和16506个镇级政府，通过立法实施国土空间用途管制，近90%的美国人生活在实行国土空间用途管制的城市和乡村。
可是，100多年的理论研究和实践发展表明，由于政府干预信息缺乏、决策中心化、家长主义、不当诱因、独占扭曲和内部性等问题，国土空间用途管制会因此低效甚至失效，而且会产生昂贵的执行和交易成本，并产生许多负面影响。例如，国土空间用途管制会限制土地供给、提高收购的权限以及土地成本，造成房价上涨，形成对中低收入家庭的歧视和不利。规制俘虏理论的研究还表明，国土空间用途管制很容易陷于行政垄断、部门寻租和“棘轮效应”的窠臼，造成社会福利的净损失。
根据国家改革开放推进的需要，1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》首次明确提出“国家实行土地用途管制制度”。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出要“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。2014年，《生态文明体制改革总体方案》要求：“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。2018年通过的《深化党和国家机构改革方案》组建自然资源部，承担“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。2019年发布《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》再次强调：到2025年，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。要以国土空间为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。
2019年第三次修订的《中华人民共和国土地管理法》于2020年开始实施，其中第十八条明确规定：国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。可见，国土空间用途管制已成为国家推进空间治理体系和治理能力现代化的一项基本制度。然而，国际上通行的是土地用途管制，很少有国土空间用途管制的提法，也很少有成功的国土空间用途管制经验可资借鉴。从英文对应来说，国土空间用途管制也许只能翻译成Territorial and Spatial Use Regulation。作为一种全新的空间治理范式，国土空间用途管制的广度、深度和复杂性都远远超越土地用途管制，然而目前总体上还缺乏比较系统的理论研究，也少有管用的整体性政策设计探索。
从范式的角度看，迄今为止，无论是牛顿物理学奠基的机械论自然观范式，还是以行为理论、复杂性科学、不确定性、自组织理论为表征的有机论范式，都属于自然科学的哲学范式。可是，国土空间用途管制属于社会科学的范畴，总体上是需要建立一种面向实践的操作范式。诚然，它需要战略层面的宏大叙事，但更需要面向各类微观组织和不同社会主体的多种国土空间开发利用行为。胡塞尔、维特根斯坦、海德格尔等许多思想家对于微观范式的研究卓有成效，也不缺乏启示，但与国土空间用途管制的“实践相关性”是一种很弱的连接。从“实践相关性”的要求看，可以发现当下国土空间用途管制存在以下3大难以解决的理论和现实问题：
1）国土空间用途管制的弹性限度问题。国土空间用途管制制度在制定过程中存在着信息、技术、目标这3个方面的不确定性，在制度实施过程中又存在着外部市场环境的不确定性，因此国土空间用途管制的制度设计必须充分考虑弹性限度问题。尤其是，我们正面临百年未有之大变局，经济全球化、气候变化、地缘政治、科技革命、产业变迁、城镇化、乡村化、公共卫生事件等都充满不确定性。在此背景下，如果弹性过大，国土空间用途管制就可能会失去存在价值；如果弹性过小，电磁学理论的集大成者麦克斯韦（James Clerk Maxwell）的研究表明，系统的轻度控制是有效的，过于严密控制会导致过度反应，有时甚至造成系统的分崩离析。
按照西蒙、哈耶克和波普尔等为代表的演进理性主义研究，人永远不能获得从总体上控制或者设计社会的能力。也就是说，市场的力量是永远无法全面管制的。如何把握国土空间用途管制弹性空间的“限度”，管制模式如何适应资本积累体制的基本变化，或者说如何建立起一种在市场环境条件下的动态博弈平衡范式，目前仍然是一种“无知”的状态。所谓人类不担心无能但最怕无知，指的就是这种场景。
2）如何避免好的制度在执行中失控的问题。计划学派和战略管理定位学派的研究都表明，很多好的制度设计，“想象中非常完美”，但很少能够在实践中得到成功的贯彻。
一方面，仅靠制度设计无法破解多层委托代理关系下层级间的绩效博弈，治理结构的任何模式仿佛都不能绕过“部门纠缠”的门槛；
另一方面，由于不同主体的价值偏好和利益不一致，即或很有价值的目标和愿景，无论采取何种手段都不足以避免利益冲突，因而就难以达成期望的效果。客观上，管制者与被管制主体之间总是存在严重的信息不对称问题，由此会导致逆向选择和道德风险。中国耕地用途管制的制度设计，就其制度本身而言应该是比较完美的，但在实践中还是存在着大量优质耕地占用甚至失控的问题。
国土空间用途管制几乎涉及所有不同层级的政府及其隶属部门，还涉及不同类型的社会组织、企业主体和城乡居民，不仅存在着中央与地方的博弈，也存在着内部人的“部门纠缠”和“管制俘获”，还存在着众多个人利益偏好与维护公共利益取向的冲突。在管制理论起源的法语环境中，管制（Regulation）就包括了系统论的内涵。
对于国土空间用途管制这样一个种类巨大并存在多种复杂性来源的多体系统，两组分之间的基本关系可以是紊乱的。正如任何两个电子永远不会处于完全相同的状态的物理学定律所揭示的那样，如何围绕国土空间用途管制的目标，协调管制系统中不同利益主体和不同时空过程的不同状态，实现在某种条件下的有序动态，避免一个良好的管制制度在实施过程中失效，当下并没有寻找到满意性的解决方案。
3）如何弥补国土空间用途管制的内生缺陷。正如上文已经指出的那样，国土空间用途管制缘于各种内生因素不仅会失效和低效，还会产生寻租、助推房价、社会福利损失等问题。不少研究表明，在很多情形下，国土空间用途管制对于纠正市场失灵的结果并没有提升空间效率，反而成为利益集团寻求利益保护的一种程序。
首尔的土地价格在1974~1989年间以年平均24.2%的速度增长，严格的用途管制被认为是同期房价暴涨的“罪魁祸首”之一。在美国，由于严格的用途管制政策，形成了非紧凑式的城市结构，对能源消耗、二氧化碳排放量都有重要影响。从内生角度看，市场化的推进意味着社会经济主体之间在水平方向上的要素、资金、商品、人员和信息联系日益紧密，这就与纵向上科层制的国土空间用途管制发生了不可避免的冲突，也与新都市主义、新区域主义和后现代主义的发展模式相矛盾。
如何应用机制设计理论、委托代理理论和新规制经济学理论，在充分考虑被管制主体会计成本事后可观测的条件下，从管制者和被管制主体所面临的信息结构、约束条件及可行管制中去研究国土空间用途管制的创新机制设计问题，将成本与合约成本、产权结构、法律制度等内生于国土空间用途管制，而非简单的外生给定，以此弥补国土空间用途管制存在的内生不足和缺陷，是未来难以在短时间内跨越的门槛和长时间面临的重大挑战。
如何破解以上3大难题，更好地使国土空间用途管制成为推进空间治理体系和治理能力现代化的有效工具，不仅需要“博彩异谋，开不讳之路”，寻求有价值的洞见，更需要“根深本固，走自己的路”，探索适宜中国国情的发展之道。世界上永远不存在“没有传统的现代化”。国土空间用途管制原本是个舶来语，要在中国的土壤上开出繁花并结出硕果，应该不能忘记要从历史传统出发，从中华传统中汲取灵魂，才能更好地创建具有中国特色的国土空间用途管制制度。
从中国传统文化对于当代国土空间用途管制的意义来看，道家“无为而治”太过玄妙，不知从何做起；儒家“为政以德”，缺乏控制力而难以支撑系统有序运行；禅宗“明心见性”是一种精神境界，难以在短时间内起到管制的效果。按照“实践相关性”的要求，《周易》和先秦诸子形成的法家思想，对丰富和完善当代国土空间用途管制可能更有启迪。
《周易》经传的思想体系，在本质上属于“一种统贯天、地、人三才之道的整体之学”，在刑罚观念、和谐思想、因时而变、君之“要”道等方面，应该可以内生为国土空间用途管制的根本精神。法家倡导社会治理中法、术、势的运用，对于当代国土空间用途管制的意义，远远超越西方倡导的马基雅维利主义。其中“法”是规范；“术”是执行规范的手段；“势”是推行规范的强制力量。韩非子认为：“人主之大物，非法则术也。”其意是：要治理好国家，必须法与术相结合。
如果国土空间用途管制能统贯《周易》的天、地、人三才之道，综合并灵活运用法家思想的法、术、势，可能不仅能够更好地揭示国土空间用途管制的“本体论”，而且最终能够塑造面向实践的“方法论”。然而，此事只能如屈原所云：“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。”
本着更好地落实国土空间用途管制的国家方略，抱着学习者、参与者与体验者的角色，笔者探索在中国制度背景下国土空间用途管制的思想基础、理论逻辑、指导原则、基本框架、操作方案、运行机制和创新方向，只是试图能为推进空间治理体系和治理能力现代化微呈薄力。
全书撰写分工如下：第一章，吴次芳；第二章，谭永忠、吴次芳；第三章，郑红玉、吴次芳；第四章，郑红玉；第五章，吴次芳、谭永忠；第六章，吴次芳；第七章，吴次芳、谭永忠；第八章，郑红玉、吴次芳。吕悦风参与第五章第四节初稿的撰写。全书由吴次芳撰写大纲，并负责统稿和定稿。
在本书撰写过程中，自然资源部庄少勤、张兵、孙雪东、谢海霞、赵毓芳、薛萍、王爱民等领导给予了诸多指导并提供了不少重要的背景资料；几百位国内外参考文献的作者，为本书撰写提供了重要的思想启迪和坚实的基础支撑，在此一并表示诚挚的感谢!本书在书稿撰写过程中可能会有疏漏的文献，敬请国内外专家学者谅解和包容。
笔者深感认知能力、学术水平和思想智慧有限，尚祈国内外学者、政府官员和实践工作者不吝赐教。若能如愿，吾将“投我以木桃，报之以琼瑶。匪报也，永以为好也”。
吴次芳
2020年12月
