摘要：
当前，国土空间规划改革的重心已从顶层设计转向执行实施。北京在国土空间规划实践方面主要有三个特征：一是紧扣首都发展、减量发展、首都治理的战略思路，首都特征和地方特色鲜明；二是总规实施的关键期与两规合并的调适期重合，规划融合的对流过程最为活跃，政策整合的供需互动最为频繁，管理闭合的改革探索最为前沿；三是首都规划与首都治理同频共振，规划治理的问题导向、目标导向、效果导向更为凸显，强化政治性、人民性和实施性加速了北京国土空间规划体系的演进。着眼未来，北京将在全国国土空间规划改革的总体纲领下，进一步完善规划体系，着力破解八类改革“大问题”。
国土空间规划改革是一项以土地利用空间权利为核心、事关国家治理和基础民生的系统性制度建设。从2013年习总书记提出“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责”到2018年自然资源部公布三定方案，从2019年党中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）到陆昊部长“15条”，“五级三类四体系”的建构标志着新国土空间规划从职权体系到事权体系的重构成型。至此，国土空间规划实现了“四梁八柱”的体系搭建，即改革第一阶段关于“怎么管”的任务基本完成。
然而，若要一座房子真正为人所用，仅有“梁、柱、墙”还不够，还需装敷暖通设备、完成内饰装修、引入物业管理，并在业主的运营使用过程中不断按需调整。站在“用户”的角度考虑，企业和市民最关心的不是行政权力的内部传导，而是新的体制机制对市场权利和社会权益的影响。因此，国土空间规划如何在实践中“向下”纵深传递、推动公共治理，是改革第二阶段的最大看点；同时，随着国土空间规划改革的“主战场”由中央转向地方，在深化规土融合的过程中，如何解决“老办法不管用、新办法不会用”的问题，将更加考验地方智慧。从规划执行层面看，深化改革面临的实际问题还很多，可以探索的空间还很大。以下是本文对北京市国土空间规划实践的梳理与思考。
1 大改革：国家层面国土空间规划改革的形势分析
改革开放已逾40年，但改革仍是新时期中国面向国家治理体系和治理能力现代化建设、谋求高质量发展的关键点。就国土空间规划改革而言，当前的改革在多个维度上与40年前有着根本的不同，这也决定了规划改革和规划治理的大环境。
第一，改革的目标和使命变了。过去改革的核心目标是突破短缺经济、谋求快速经济发展；但现在国土空间规划改革本质上是面向生态文明建设，既要高质量发展、又要高质量生态，发展不是狭义的经济增长，生态也不是狭义的自然生态。国土空间规划改革实际与政治、经济、社会、环境、文化等多领域的改革进程纵横交织、互为因果，并非一个孤立的行业性改革；同时，规划在决策和实施机制上呈现出更为突出的多要素、多目标、多变量的特征。
第二，改革的逻辑和“部位”变了。过去改革的基本逻辑是增量改革、渐进改革，改革奉行的是“帕累托最优”的低成本模式，比如利用工农产品价格的剪刀差实现低成本的工业化，利用城乡土地价格的剪刀差实现低成本的城镇化；但现在的改革开宗明义，首先要打破利益藩篱、触及利益刚性，动既得利益者的奶酪，迈向高水平治理需要克服大量的制度性障碍。另外，过去的改革往往从边际影响小的部位切入，先小后大、先易后难；但现在却要直面“硬核”，从过去问题最突出的“两规矛盾”改起。从改革的任务来看，国土空间规划改革既要正本清源、化解盘根错节的历史遗留问题，又要拼接整合、重新梳理规划自然资源管理的体制机制，推动空间减量、技术减量、行政减量，未来改革面临的惯性大、难度大、阻力大。
第三，改革的方式和形态变了。过去多个规划之间存在指导思想、技术口径、管理标准上的差异和隔阂，甚至还存在一些“门第之见”，不过在管理操作环节却可以暂且“搁置争议、兼容并包、并行不悖”；但现在的国土空间规划改革核心是消除模糊化的管理形态，力求实现管理规则的闭合化、规范化、明晰化。一是压缩和消除多规之间“打擦边球”的灰色地带，明确规划治权和管理边界，解决规划编制和政策制定不同心、不同频、不同向造成的执行错位问题；二是打通多规管理“接口”、弥合“结合部缝隙”，解决“土规不进城、城规不下乡、环规不落地”问题；三是重构覆盖城乡、统筹全要素自然资源资产管理的基础逻辑，建立底线管理和动态管理相结合的机制，实现从“敞着口的创新”走向“闭着口的改革”。
总之，新的国土空间规划既要破解传统规划格局下的“老问题”，又要攻克新形势、新要求下的新问题，改革变奏期面临的不确定性很大，进入深水区的体制机制改革远比理论上复杂得多、难度也远比想象中困难得多。地方层面的国土空间规划改革既不能沿用老思维处理新问题，也不能使用大思维处理真问题，需要边实践边改革、以实践促改革，借助“地方联赛”打出精彩的“进球表演”。
2 大治理：首都国土空间规划改革实践的特殊性
近年来，从关注规划编制技术层面的“两图合一”，到机构改革背景下面向管理难题的“两规合一”，从山水林田湖草全域统筹要求下的“多规合一”，再到国土空间规划体系下的总规、控规层面的探索，北京市“剥洋葱式”地开展了一系列规划政策研究和管理实践，首都特征和地方特色突出。
第一，北京是首都城市，首都规划事权属党中央是北京独有的特点。首都规划的核心目标是围绕战略定位、推动首都发展，推进首都治理、支持国家治理，城市总体规划确定的战略性内容本质上也是国家意志、中央事权的体现。从京津冀协同发展规划纲要到北京城市总体规划，从北京城市副中心、河北雄安新区规划到首都功能核心区规划，加强“四个中心”功能建设，提高“四个服务”水平，聚焦首都发展、强化首都功能始终是一以贯之的宗旨，而疏解非首都功能则是不“换频道”、长期抓牢的“牛鼻子”。强调首都规划的政治性，使首都治理和规划治理互相牵引、同频共振，是加速北京国土空间规划改革的首要动力。
第二，北京是一个省市合一的行政单元，超大城市治理的特色非常突出。首先，北京已进入高度城镇化发展阶段，以城市化、都市化为先导带动乡村振兴和城乡融合发展的特征非常鲜明；其次，北京的农业空间较小，因此永久基本农田和生态保护红线等保护性内容统一纳入生态控制区管理；再次，北京旗帜鲜明地提出减量发展的目标，明确了城乡建设用地、建筑规模、人口规模、三条控制线、战略留白、职住用地比等管控指标，旨在倒逼城市发展建设实现质量变革、效率变革和动力变革，这也与全国大多数省市的情况不同；最后，规划治理聚焦问题导向、目标导向、效果导向，始终围绕人口过多、交通拥堵、房价高涨、生态破坏等关键性问题深化改革。强调实施性、突出人民性、解决真问题是北京国土空间规划体系地方特色演化的基本动因。
第三，落实总规的关键期与两规合并的调适期重合，规划融合的对流过程最为活跃。首先，北京在新一轮城市总体规划编制期间完成了规土合并，经历了“土规内容装进总规”的融合，又在土地利用规划修编阶段经历了“城规装进土规”的转译，新“国土观”加速成型；其次，经过近几年两次三定方案调整，市规划自然资源委治下46个处室、17个分局的权责划分更为清晰，审批标准的更新和政策法规的完善进入快车道，2019-2020年期间市级层面已出台60多项关于规划自然资源管理改革的制度性文件，政策整合的供需互动最为频繁，管理闭合的改革探索最为前沿；最后，北京在规划编审环节推动了大量应用型创新，比如统筹建设空间和非建设空间管控，首次在分区规划层面设定了覆盖全域的11类国土空间用途分区，同时划定基本农田引导区，推动形成“大田”、“大林”斑块等。
第四，与其它省市相比，北京的国土空间规划实践始终处于“抢先一步”的位置。无论是总体规划、分区规划，还是副中心控规、核心区控规，北京都在自资部的新规新法颁布之前就已经开展了探索，因此北京市特别强调在分区规划之下进一步深化细化、强化国土空间规划的具体要求。对比《意见》中的相关内容，很多与北京市近年来的经验“不谋而合”，有些则为后续的工作开展提供了方法和路径上的参照。
3 大规划：北京市国土空间规划体系探索历程
（1）《北京城市总体规划（2016—2035年）》获得党中央、国务院批复。2014年初，为贯彻落实习近平总书记视察北京讲话精神，北京市启动了新版城市总体规划的编制。同时，以城市规划为统领，北京全面建立“多规合一”的规划管理体系，立足空间做到底图叠合、指标统合、政策整合，形成了统一衔接、功能互补、相互协调的空间管控“一本规划、一张蓝图”。2017年9月27日，中共中央、国务院批复了新版北京总规，新总规的思想和内容与《意见》中的国土空间规划体系的理念和要求相契合，同时也有鲜明的首都特点。一是在北京总规编制历史上，首次以京津冀协同发展规划纲要为上位规划，旨在从更大尺度上破解北京“一极独大”和“大城市病”问题；二是从新城战略转向老城复兴、主副相应，把握好都与城的关系，强化以保障和优化首都功能为本位推动街区更新，实现老城整体保护；三是重视城乡关系，改变过去“重市区、轻郊区、更轻农村”的规划思路，强化对集体建设用地和城乡结合部的治理。
（2）《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》编制完成并获得党中央、国务院批复。副中心控规通过“指标分解、空间落位”集中落实新版北京城市总体规划要求，率先在推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和考核体系等方面取得新突破。规划提出76项规划核心指标，划定16类管控边界及管控分区，实现了“空间+指标”的全域管控，并进一步完善空间管制的约束机制和依法执行规划的监管机制。2018年12月27日，副中心控规获党中央、国务院批复，为其未来发展指明了方向、明确了目标，面向建设项目审批细化了土地用途、开发强度、空间品质等方面的实施性要求，成为副中心高质量建设的法定依据。
（3）开展北京市各区分区规划。2018年，北京市分区规划全面启动。随着市、区两级规划和自然资源管理部门完成合并，分区规划替代了原有城乡规划和土地利用规划，充分衔接专项规划的相关要求，形成“一本规划”。一是重点落实总体规划下达的指标、任务，探索推动各区探索减量集约发展的实施路径；二是贯彻山水林田湖草生命共同体理念，关注生态环境的保护和修复，落实并严格保护永久基本农田、重点保护林草地、水域用地等边界；三是探索划定具有地区特点的国土空间管理分区，同时针对事权管理需求对用地标准进行再分类，例如用弹性更强的产业用地整体替代了传统的工业和商业、物流等用地。2019年11月26日，北京市政府正式批复了14个分区规划成果，作为区级国土空间总体规划，成为各区空间发展的指南和各类开发保护建设活动的基本依据。
图1 北京市全域全要素资源管理层级示意图
（4）《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年—2035年)》获得党中央、国务院批复。首都功能核心区是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区。深刻把握“都”与“城”、保护与利用、减量与提质的关系，把服务保障中央政务和治理“大城市病”结合起来，推动政务功能与城市功能有机融合，推动老城整体保护与有机更新相互促进，是首都功能核心区控制性详细规划的要点内容。2020年8月21日，核心区控规获党中央、国务院批复，批复强化了核心区建设政务环境优良、文化魅力彰显、人居环境一流的首善之区的工作要求，明确了国家中枢、千年古都、文化名城、宜居城区和人居画卷的发展目标，这些要求在其后发布的三年行动计划中进一步得以明确落实。
4 大格局：现阶段北京市国土空间规划体系的基本架构
（1）建立分层、分级、分类、分区域的国土空间规划编制体系。
通过近年来北京市空间规划编制的不断探索，现已完整构建了“三级三类四体系”国土空间规划总体框架，即市、区、乡镇三级，总体规划、详细规划、相关专项规划三类，并统筹规划编制、规划实施、规划监督、运行保障四个子体系，形成闭环管理工作流程。
图2 北京市国土空间规划“三级三类四体系”
在这一体系中，总体规划起到了战略引领、刚性管控、统筹协调的作用；详细规划体现功能布局、土地使用、各类系统的引导性；专项规划拓展了规划的深度和广度。指导内容扩展到规划编制实施管理的各阶段，编制内容从行业性专项扩展到重点领域、重点区域、重要类别以及各种实施政策、行动计划等，不断深化落实和修补完善各层级规划。
在“上下衔接、左右协调”的基础上，北京市十分注重“一级政府、一级规划、一级事权”的理念落实，对应各层级政府管理重点明确刚性内容，保障在下位规划中实现设计与建设管理环节的连续性，使原有的“反复修正规划”进阶成为“不断推进规划”，做到规划编制时序上的“前后连贯”，并推动“分级分责不分散”的规划管理机制改革。
（2）建立自上而下与自下而上有机结合的规划实施体系。
在深化落实总体规划和分区规划过程中，北京逐步形成了上下结合、市区互动、部门协同、适应变化的规划实施管理机制，重点解决各类变量问题。滚动编制近期建设规划和年度空间实施计划，引导各区、各部门在项目安排、财政投入、土地投放、基础设施建设、环境整治、生态修复等方面与总体规划的要求匹配协调。
同时，依托“多规合一”协同平台工作机制，以规划实施单元规划为基础，综合考虑实施中的各种实际问题和诉求，发挥修建性详细规划和城市设计的作用，从空间布局、用地减量、规模管控、城市品质、支撑条件等方面进行校核，提前研究策划，根据具体项目的主体资格、项目选址、成本控制、实施周期等编制规划综合实施方案，作为制定项目计划、审批建设许可的工作依据。
图3 北京市规划实施管理机制示意图
（3）构建国土空间规划实施监督体系。
加强全过程管控，北京市逐步了形成事前统筹组织、事中督查督导、事后体检评估的规划监督体系。总规实施过程中，将人口结构优化、空间约束目标、人居环境建设、生态修复等长效目标纳入政府绩效考核。同时，落实“一年一体检、五年一评估”工作机制，对照城市体检评估结果，对规划实施的阶段性目标、政策措施和时序进度等予以修正。一个审批协同平台、一套即时监测体系、一套体检评估机制、一个责任规划师制度的“四个一”工作机制已成为北京市完善规划实施监督体系的重要特色。
此外，强化以人民为中心保障和改善民生，也是首都规划实施体系改革的新特点。比如从12345市政府服务热线强调从接诉即办到未诉先办，从“照章办事”、“例行公事”到主动为老百姓服务转变，从管理者姿态转向提升“用户”意识，体现了首都规划治理逻辑的深刻转型。
（4）不断完善国土空间规划政策法规与技术标准体系。
结合新版总规实施，北京市出台了《关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见》《北京市土地资源整理暂行办法》《关于促进集体建设用地减量和集约集中利用的有关意见》《建设项目规划使用性质正负面清单》《关于加强新时代街道工作的意见》等一系列配套政策，明确了全域管控、分级管理、多规合一的规划编制体系，推行以街区为单元的城市更新模式。
分区规划阶段，北京市在规划编制之初即研究制定了全市统一的技术要求和成果规范，统一规划文本、图纸内容、指标体系及数据库标准等，先后下发各类技术标准规范78项。同时，出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》《北京市生态控制线和城市开发边界管理办法》《北京市战略留白用地管理办法》《北京市“两图合一”规划编制技术指南》等，并修订了《北京市城乡规划条例》和《北京市历史文化名城保护条例》。此外，着力整合数据资源、构建“一库三图”，在全市“现状一张图”、“规划一张图”和“审批一张图”基础上形成全市统一的空间规划数据库，为规划的有效落地打下了坚实基础。
5大问题：进一步推动首都国土空间规划改革的深层次问题
当前的国土空间规划改革是对规划逻辑与空间秩序的根本性、转折性变革，也是一个“连续-转变-创新”的过程。从实践来看，北京的国土空间规划改革深受首都治理进程影响，呈现出突出的政治性、人民性、实施性特征，随着首都空间治理不断下沉，规划的系统性、政策性、动态性特征也将愈发增强。展望未来，北京市还将着重梳理规划自然资源管理的原初性逻辑，在破解真问题过程中系统解决一系列大问题。
（1）厘清规划自然管理“分指标”、“调指标”的基础逻辑，构建全要素土地用途变更与建设指标调整的利益还原机制，实现土地用途“向上变更”有代价、“向下变更”有补偿；
（2）建立历史遗留问题处理的倒溯机制，剖析非正规经济、非正规居住的社会经济和制度根源，重新审视违法建设治理的全链条流程，系统解决程序性违法、一般性违法问题；
（3）加快农村集体建设用地入市流转，畅通城市要素下乡驱动的乡村振兴实施路径，将集体建设用地纳入法定规划序列，探索面向村庄更新的新型规划管理机制；
（4）改革规划治权，避免上位政府过度挪移下位政府的土地发展权，规避行政分权和企业化政府造成的分散化发展、低水平重复建设；
（5）警惕城镇化发展滞缓化和老龄化，优化城乡关系，加速城乡要素对流，加快产业园区存量更新，推动产业新旧动能转换；
（6）改革公房产权制度，推动老城平房区有机更新，克服公共治理难以渗透进胡同四合院、公共政策难以落实到人的问题；
（7）破解城中村更新与新市民安家落户孪生难题（叶裕民，2019），建立城乡结合部村庄更新和在地居民为公共服务付费的机制，阻止城乡结合部问题层层外推形成“泛城乡结合部化”效应；
（8）推动自然资源产权制度改革，建立生态绿地和耕地的公共投入和价值沉淀机制，完善全要素自然资源资产生态补偿机制。
作者：
徐勤政，博士，北京市城市规划设计研究院研究室主任规划师
杨浚，北京市规划和自然资源委员会党组成员、副主任
石晓冬，北京市规划和自然资源委员会党组成员，北京市城市规划设计研究院党委书记、院长
致谢：
北京市规划和自然资源委员会边雪、寇宗淼、白劲宇，北京市城市规划设计研究院王珊珊等对此文也有贡献。
来源：
城市与区域规划研究
