序言
中发18号文发布以来，国土空间规划“五级三类”的编制体系基本形成，与城乡规划相比，国土空间规划更加突出生态优先，更加注重全域全要素管控，更加强调规划的刚性管控，控制性详细规划将面临改革和创新。目前，省、市、县级国土空间总体规划编制工作有序推进，实践经验丰富，但作为实施性规划层次的详细规划，仍处于理论研究阶段，编制经验总结较少。
本文基于遂宁高新区直管区项目实践，对国土空间详细规划的编制技术做一些初步探索。直管区位于遂宁市中心城区城市建设用地范围内，本次详细规划是在国土空间规划改革过渡时期对具体建设方面的规划探索与研究，与市国土空间总体规划同步编制、双向反馈。
一、视角：从关注城市到全域管控
遂宁高新区直管区规划范围148平方公里，乡村地区占比较大（73%），传统和新兴经济功能发展诉求强烈。直管区详细规划与市国土空间总体规划同步编制，市国土空间规划将直管区3个近郊乡镇纳入城市开发边界内，且目前尚未开展直管区分区规划编制，乡村地区的建设、发展及管理缺乏指导和约束。
高新区直管区乡村一隅
现状乡村地区公共服务难以吸引年轻劳动力回流，产业规模化要求对土地要素进行重组（已经出现土地跨村整合），新建村民聚居点缺乏统筹布局，乡村地区单一行政村范围内应对人口流失、规模化种植、新聚居点选址的矛盾也日益显现。规划需要在直管区全域空间尺度进行统筹，划定乡村管控单元，落实市级国土空间规划乡村发展指引要求，并深化完善同步反馈，实现两级联动。
01 划定乡村管控单元
综合行政边界、地理单元、规模种养殖和乡村公共服务设施覆盖半径等，划定乡村管控单元，将直管区乡村地区分为13个单元，每个单元包括2-5个行政村，乡村单元平均人口3000人左右，平均建设用地50公顷左右。
乡村管控单元划定方法示意
对每个乡村单元提出产业发展指引，并以乡村管控单元为基本单位编制下一级村庄规划编制，遵循国土空间刚性管控要求，推进土地整治和生态修复，引导聚居点有序迁并和规模化特色农业发展。
乡村单元划定及发展指引图（研究阶段）
02 单元聚居点规划指引
单元聚居点选址指引。综合考虑交通区位、资源条件、建设基础等条件，在每个单元内选址一个新乡村聚居点，并对聚居点发展制定分阶段的指引要求。
聚居点分阶段目标与单元聚居点分布图（研究阶段）
聚居点具体建设指引。主要涉及人口规模及公共服务配套、建设用地规模、“开发边界”三个方面：（1）参考《四川省新村（聚居点）建设规划编制技术导则》并结合直管区乡村现状，单元聚居点人口规模50-200人，人均建设用地指标100-150平方米，中小学和幼儿园根据实际需求布置。（2）聚居点建设用地规模按其所在单元现状乡村建设用地的5%-10%控制，并预控直管区城镇集建区0.5%-1%的用地来补充重点聚居点，预留承载城市外溢的产业功能空间。（3）具体选址上充分预留弹性，结合生态控制线、城镇开发边界等明确聚居点 “开发边界”，并提出相应的基本农田冲突优化调整方案。
乡村聚居点开发边界及与基本农田的关系（研究阶段）
二、蓝图：从多规并行到多规合一
01 报征土地指标的合理利用
土规中已报征土地指标的充分利用，是实现土规与城规实质性统一的基本体现，含报征指标的土地也是近期建设和项目入驻的关键保障。结合地形地貌、出让用地边界、高压廊道、场地竖向等要素合理利用指标，对于短期内确实无法利用的报征指标，考虑“指标漂移”或“指标撤回”等方法予以解决。
土地报征分布与原控规对比图及规划方案修正图
规划系统梳理存量用地，厘清土地指标底数，盘活片区活力。同步采取分步编制、分步报批的方式，对原已批复控规范围内局部片区采取控规动态维护的方式优化调整，保障近期建设有效推进。
存量梳理示意图及控规动态维护范围图
02 城乡生态空间的统筹协调
开发边界内：突出生态空间设计，提升人居环境品质。以桃花山郊野公园设计为例，该片区在市国土空间规划中属于生态绿地，提出打造城市郊野公园的建设方向。详细规划结合山水人文资源，梳理片区交通、市政等支撑系统，在功能策划、活力营造、存量利用等方面优化调整，明确建设空间意象，提升片区人居环境品质。
桃花山郊野公园策划设计
开发边界外：加强生态保护，强化用途管控。直管区范围内没有生态红线管制空间，规划结合土地利用类型、土壤物化特性、降雨量等因素划定“生态保护控制线”，加强生态敏感性较高地区的生态保护，预控区域型设施廊道。
生态保护等级综合分析和生态控制线示意图
03 与基本农田的冲突及调整
结合直管区建设发展诉求，开展生态敏感性与建设用地适宜性评价工作，框定城镇建设空间，初步划定城镇开发边界。对于开发边界内与建设用地冲突的基本农田，对接市国土空间规划的永久基本农田整改补划工作，采用跨区域平衡补划与预留发展备用地等方式，保障用地布局的可实施性。
建设用地与基本农田的关系及冲突协调示意图
三、人本：从关注规模到质量提升
01 功能上适度混合，探索弹性用地供给
考虑到市场投资主体的不确定性，详细规划需要探索功能混合的产业用地供给。规划提出产学研兼容用地，给出兼容用地的使用范围、兼容比例、出让年限等指引。同时，结合生态空间主题策划与市场多样性需求变化，提出旅游服务用地供给模式，综合考虑商业服务业以及公用管理与公共服务设施用地的兼容配置。
弹性用地兼容性控制示意图
02 空间上立体设计，强调人文感知尺度
以设计的手法做规划，打造高品质生活宜居地。尊重场地内自然浅丘山地特色，开展全域城乡城市设计。通过重点存量片区的功能更新、活力植入以及空间模型推敲，细化城市空间形态与开发强度研究，并反馈到详细规划用地指标管控中。
重点片区形态及管控指标细化推敲（研究阶段）
四、策划：从方案设计到项目策划
01 诗画场景营造
深挖城市山水人文特色，寻找特色自然人文资源点，总结场地的逻辑与秩序，识别价值空间。结合场地空间特征赋予人文属性，策划不同场景模式。利用自然连贯水系打造“云舒画廊”十里景观轴线；在原址恢复古遂州十二景之一的“梵云春晓”，在桃花山门户地区复建场地内始建于唐贞观九年的“九宗书院”遗址，并通过中央景观虚轴串联，在立体空间上构建景观序列。
方案优化完善过程示意图
02策划近期启动项目
依托“云舒画廊”、“中央景观轴线”策划“绿心公园”、“雁栖湖”、“桃花山”等启动项目，通过启动项目策划牵引带动周边用地招商引资与整体开发。
重要节点设计效果图
（上右图来源于中国建筑西南设计研究院有限公司）
五、总结
本次规划是基于遂宁高新区直管区项目实践，对国土空间详细规划的编制技术做了一些初浅探索，是面对地方当前建设的迫切诉求；综合乡村发展、两规冲突、存量提质、项目策划等问题，是一边编制一边探索的先行先试之举。在规划编制中采用多主体参与的扁平化组织模式，保障规划方案在规划设计、专题研究、道路竖向、施工实施等方面高效推进。
作者简介
谭紫微，中国城市规划设计研究院西部分院规划一所规划师，重庆大学城乡规划学硕士研究生。近年参与项目主要包括：《贵安新区国土空间规划（2020-2035年）》、《贵阳市国土空间规划（2020-2035）》、《贵阳现代都市圈空间发展规划》、《遂宁市高新区战略规划及直管区控制性详细规划（2019-2035年）》、《遵义市城市总体规划（2017-2035年）》、《开州区浦里工业新区长沙组团控制性详细规划》、《黔中龙溪内陆开放型经济发展先导区策略性开发规划》、《乌鲁木齐市老城区改造提升总控规划（2017-2020年）》、《綦江工业园区升平组团产业专题研究与概念性总体规划》、《遂潼一体化研究及遂潼涪江新区空间战略规划》、《重庆东部生态城战略规划》等。
致谢
感谢遂宁市自然资源和规划局、合作单位以及项目组同事的辛劳付出，感谢李晓江大师、张圣海院长、吕晓蓓总规划师对项目的关心与支持，感谢肖莹光副总规划师、毛有粮副所长、蔡一暄主任工、汪鑫主任工等同事对本文的悉心指导！
参考文献
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