存量更新时代背景下，产业用地作为城市经济和空间优化新一轮重构的最前沿，既承载着转型发展的期望，也聚焦了多元利益的博弈。苏州工业园区作为目前国内开发建设水平最好的产业新城之一，早于十多年前就开始积极探索产业用地的更新。本文结合我院多年扎根服务园区的实践体会，回顾其产业用地更新在不同发展情境下的应对，并对未来园区产业用地更新工作进行展望。
一、政府主导、落实核心战略、成片更新模式
1、核心思路
园区的产业用地更新起步于十多年前，随着空间资源瓶颈的日益显现，在城市功能结构优化、环境品质改善、产业结构转型等宏观动因和政策目标的激励作用下，园区通过对产业用地发展的全面梳理和综合评价，自上而下地利用产业用地更新的方式来谋划新的机遇空间。如何寻求成片更新空间是该模式的基础，现今全面推行的建设用地绩效考核，园区早在十年前已进行尝试，通过对企业各项数据的综合分析判断低效用地，制定了较为科学客观的工业用地评价体系，即“经济、空间、生态三维度叠加，区域影响、部门意见双校核”，通过最终的企业评价结论针对各工业地块制定具体更新图则，以政府为主导推动产业用地更新。
产业用地综合评价方法
更新用地图则示意
2、探索尝试
园区总部基地位于园区城际站北侧沪宁城际线与沪宁高速之间，规划总面积约1.5平方公里，原隶属跨塘老镇，多为产业层次不高的工业用地。园区城际站的设立及苏州地铁3号线和8号线的建设实施，使得地区价值跃升，为进一步加强外资项目集聚、推进民营经济发展、培育一批创新能力强且具有产业引领作用的自主品牌项目，并为这些项目营造良好的投资环境和产业配套，在站前区域专门成立企业总部基地，打造园区总部经济发展的新高地。总体定位为集总部办公、商务休闲、交通集散等功能于一体的门户枢纽区和总部经济集聚区。
总部基地鸟瞰效果图
园区湖西三星地块项目是世界500强企业最早进入园区的代表之一，随着湖西CBD南侧区域发展的日渐成熟，园区出于完善公共服务、协调周边发展的思路经多次协商谈判，将企业搬迁至湖东的集中工业区，搬迁后原地块建设了苏州工业园区金鸡湖学校苏桐路校区，作为园区管委会直属的九年一贯制义务教育学校，可容纳48班共2300名学生。
三星地块更新：金鸡湖学校苏桐路校区
3、经验总结
落实核心战略、成片开发模式以政府为主导、自上而下推动，并非孤立的产业用地更新，而是从大局着眼，考虑与周边区域联动发展、有机融合，以重点地段提升、重要产业支撑为导向，统一采用更高标准整体来更新低效企业集中地段，通过环境优化、建筑形态改造和引入配套服务等，提升产业用地的“能级”，进而实现持续更新。
但同时该模式仅适用于集中低效区域，在具体实施过程中，会面临财政压力大和评价不灵活两大困难。一方面，按照规划回购的企业由于受到相关法律法规如物权法、合同法的约束，回购进展缓慢，更有面对地价的不断升值导致原有企业争取利益最大化，高额的成本极大增加了推动用地更新的压力和难度。另一方面，企业发展过程中存在诸多不确定因素，企业综合评价结果即使以年度为基础更新也难以匹配企业发展速度，且各种类型的个性化改扩建需求日益增多，使规划管理面临较大压力和失控风险。
二、市场引导、分类差别管控、自主更新模式
1、核心思路
面对成片开发实施的局限，结合大量处在优势区位、又正处转型期的企业产生的多样化改造需求，园区适时转变了思路，从问题角度出发，强调底线管控思维。对近期由于各类原因更新困难，而远期又不是工业用地的现状企业先行管控起来，以分区、分类管控的方法协调近远期目标、增加规划弹性。将工业用地分区分片，根据更新条件、转型需求确定更新优先级，再结合企业的具体情况对用地进行分类控制。对于涉及安监、环保、消防等问题的工业企业，严格限定企业改扩建的面积；对于各方面较好的企业，虽然与远期规划不相吻合，但在近期依然给予一定支持，保障其基本的空间发展诉求；对于环金鸡湖CBD地区及地铁站点周边地区，控制其无序发展。
《苏州工业园区工业用地发展控规》中管控思路及建议的企业自主更新流程
2、探索尝试
园区开展局部地块调整（即通过“一地一专题”的形式来组织论证单个地块的更新改造）工作中，涉及产业用地的调整最多，调整方向多元，既涉及用地性质调整、用地兼容，还涉及开发强度调整等。局部地块调整需求日趋旺盛，调整地块的数量逐年增多，以工业兼容研发比重最高。CBD等中心区主要调整为高端商务办公用地，通过高端功能引领产业转型；除用地性质调整外多数产业用地通过用地性质兼容、功能转换、容积率调整增加研发功能。
腾飞新苏工业坊作为园区最早的标准厂房，由新加坡星桥腾飞集团建设，随着湖西地区发展的日益成熟，按照规划补偿土地差价款，将用地性质调整为工业（研发）并相应调整容积率，保留部分对周边影响较小的生产功能，引入研发办公和相关配套。亚翔集成研发中心为企业顺应时代变化自主进行的转型升级，由工业用地调整为研发用地，新增新建办公及研发中心。
腾飞新苏工业坊及亚翔集成研发中心
3、经验总结
通过分类差别化的引导，园区工业用地的整体效益全面提升。最为关键的是园区对机制创新进行探索，明确了企业转型发展的议事流程，企业可以通过填写申请表自行申报地块转型的方向和目标，管委会各部门组织会审，通过后则可按照企业意愿进行地块升级改造，打通了企业转型自下而上的通道。企业自主更新适应市场需求的快速变化，激发了企业自主转型升级的意愿，园区迄今研发类项目中，共有约50%用地、75%地块为企业自建。
分区引导、分类控制的管控方式虽更适应园区的实际发展需求，在实际操作过程中确实对于严控的企业起到了有效控制作用，但也凸显出企业诉求不满足，一事一议效率低两大矛盾。缓控型企业由于缺少完善的更新改造机制，企业的更新需求无法得到满足，或因市场利益诱导在无法通过政府快速实现合规改造的情况下，少部分企业开始私下进行将厂房改造为体育馆、洗车场等违规行为。局部地块调整工作过程复杂、时间周期较长、灵活度不够的局限性不断被放大，具体的退出再开发过程中相应的产权、资金、土地出让金、税费等一列政策制度缺位，陷入“一事一议、被动应对”的局面。
三 政企合作、协调工作机制、制度保障模式
1、核心思路
历经前两种模式、回顾其得失，园区产业用地更新思路逐渐清晰，总体上呈现三个转变：首先从“宏观策略”向“管理、操作、实施”转变，要求规划具有更强的实际操作性；从“重准入批地、轻监督退出”向“全生命周期管理”转变，要求管控更加精细化；从“一刀切式的自上而下”向“自上而下+自下而上”转变，融合园区战略意图和企业需求。
园区产业用地更新思路调整示意
2、探索尝试
政企合作、综合开发的前提是融合政府意图和企业需求，对规划可操作性和管理精细化提出了更高要求。开展东景工业坊片区更新改造研究，通过对现状企业的详细调研，了解企业的更新需求，结合片区的整体定位，统筹考虑片区内企业更新方式方法，充分尊重现状，鼓励企业自主更新，探索多个企业联合更新的模式，倡导国企合作方式联合更新，并细化了企业自主更新的流程及要求。
园区层面开展新一轮总体更新规划研究，重点针对产业用地，借鉴国内上海、广深地区的经验，研究并制定了“工改工”更新政策，从政策上打通了工业用地存量更新的关键环节。2020年7月10日苏州工业园区管委会印发了《苏州工业园区关于推进存量工业用地更新建设的若干意见（试行）》的通知，其中对工业用地更新适用范围、监管职责、核准流程等详细内容做出了明确规定，对加强存量工业用地管理，引导存量工业用地有序流转，保障产业用地发展空间，促进企业转型升级，推动高质量发展起到了关键作用。相关文件的出台，为园区产业用地更新提供了制度支持，既是指导思想，又具有可操作性，而园区更新建设办公室的成立，进一步明确了规划建设管理中的责任牵头主体。
某“工改工”企业改造效果示意
3、未来展望
园区产业用地更新工作三个阶段面对着由增量转存量，由低效转高效，由单一转混合的不同形势要求，在借鉴深圳、上海、新加坡等国内外先进经验，根植地方土壤反复试验，探索出更适应本地政府、市场、企业特点，逐渐成熟的产业用地更新体系。政府主导模式有利于战略统筹、重点布局，但更新推进缓慢、耗财耗力、影响稳定；市场诱导模式有利于保障企业健康、激发活力，但更新空间零散，产业发展难以统筹引导；唯有将政府主导与市场主导相结合，在保证市场活力的同时，政府能够引导片区产业转型升级、提质增效，恰好是对“借鉴、创新、圆融、共赢”园区经验的印证。
未来园区产业用地更新需积极响应国土空间治理现代化要求，进一步融入生态文明理念。通过工业保护红线的立柱架梁，统筹划定工业用地区块线保障产业发展基础。划定产业用地更新片区，实现更新规划编制和实施管控的基本单元。利用多维开发向上增地、向下挖潜，“立体节地”提升更新效益。实现弹性出让优化供给，健全土地全生命周期管理，保障创新空间的同时倒逼转型。把控精细管理织补民生需求，通过产业用地更新补缺公共服务。
作者：蒋维科 顾志远 杨志
来源：江苏省城市规划设计研究院 苏州分院
