摘要
要从根本上解决我国各种规划间的矛盾，实现治理体系与治理能力现代化，其重点不是“新建一张蓝图”而在于“落实一张蓝图”，充分发挥“多规合一”的“一张蓝图”对空间及其开发建设活动的引领和约束作用。项目策划生成是发挥国土空间规划对开发建设活动引领和约束的关键环节，也是“一张蓝图管到底”和推进新一轮工程建设项目审批改革的关键着力点。本文首先对项目策划生成机制进行了理论和实践探讨，剖析了传统项目策划生成方式存在的“三难”困境及其导致的空间规划失控与行政审批困难问题；再通过深入研究新时期国土空间规划体系重构机理，提出了“五级三类”国土空间规划体系重构下的项目策划生成创新机制。
1.引言
2018年，国务院办公厅在《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》中提出，要求创新行政审批体系，“一张蓝图”统筹项目实施，同时加快建立“多规合一”业务协同平台，统筹各类规划。以“多规合一”的“一张蓝图”为基础，统筹协调各部门提出项目建设条件。可见，创新建设项目策划生成机制基于“多规合一”的“一张蓝图”生成建设项目，是落实“多规合一”和空间规划改革根本目标的重要手段与关键载体。然而，自2003年开始，全国各地如火如荼开展的“多规合一”实践，是在当前我国空间治理效能低下与空间管控秩序失衡问题倒逼下，呈现出的一种过渡性、探索性、问题应对式的规划工作方式与手段。在“多规合一”实践中，遇到最大的问题是成果（具体表现为“一张蓝图”）法定地位和效力的缺失，从而导致很多地方的“多规合一”实践沦为技术协调工作，无法真正发挥“一张蓝图”对空间及其开发建设活动的引领和约束作用。2018年3月，自然资源部成立，为“多规合一”实践提供了组织机构保障；2019年，中央明确提出重构“五级三类”国土空间规划体系，旨在推进“多规合一”的国土空间规划体系的常态化、法定化、稳定化建设。自然资源部的成立和国土空间规划体系的建立，为“多规合一”的“一张蓝图”的效力化提供了保障。同时，新时期国土空间规划体系重构下的项目策划生成机制亟待确立。
2.项目策划生成相关研究进展
2.1 理论研究
项目策划生成伴随“多规合一”和工程建设项目审批改革实践出现，作为“多规合一”、空间规划及工程建设项目审批改革机制领域的研究内容，多表述为“项目生成”“项目策划”“项目策划生成”“项目前期策划生成”“多规合一业务协同”“工程建设项目审批改革”等。概念上，项目策划生成一般是指以“多规合一”的“一张蓝图”为依据，生成建设项目计划并协调用地及有关问题的实施过程，是空间规划“一张蓝图”编制完成后、建设项目正式审批前的一项基础工作。目前，相关重点研究领域包括空间规划体系重构、规划融合与协调机制、规划综合管理机制。当前专门针对或涉及项目策划生成的相关研究内容较少，学术界对于项目策划生成的相关概念、内涵、定位并未达成共识；其与国土空间规划、“多规合一”、工程建设项目审批改革的关系也有待进一步梳理。相较而言，厦门基于“多规合一”工作探索的项目生成机制在全国最具成熟与操作性。在中国知网同时检索“多规合一”与“项目生成”关键词，共计检索到论文 10篇，其中7篇为基于厦门经验的总结与归纳。这些研究成果主要包括：何子张等人提出以项目生成机制强化项目落地的部门统筹，强化规划统筹，提升规划引导项目落地的实施成效；李佩娟等人分析了厦门基于“多规合一”的项目生成机制的概念内涵与改革路径，总结了项目生成机制的工作方法与实践成效；蔡莉丽等人，郑泽爽，翁芳玲等人结合“多规合一”机制创新、工程建设项目审批改革等，提出了项目生成机制基本的工作思路和作用。
目前，在相关理论研究与实践中，项目策划生成的内涵比较多元化。本文在当前学者研究与各地工作实践的基础上，结合新时期空间规划与工程建设项目审批改革诉求，将项目策划生成定义为以国土空间规划（“多规合一”）“一张蓝图”为依据，在项目正式立项审批之前开展前期空间协调与服务协调的实施过程，是空间规划统领开发活动和建设项目高效审批的重要基础工作，是新时期空间规划改革和工程建设项目审批改革非常重要的领域，是推动空间治理体系创新和治理能力升级的有力支撑点。
2.2 实践开展
自开展“多规合一”改革和2018年国务院办公厅发布《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》要求“一张蓝图统筹项目实施”以来，全国已有13个试点城市（省）颁布了相关规范性文件，明确项目策划生成改革的相关内容和要求（表1）。此外，厦门、宁波、梅州、贵阳等地还出台了建设项目策划生成机制的专门规范性文件。其中，厦门分别于2015年、2016年、2017年全面实施三轮行政审批流程改革，通过第一、第二轮改革，在全国率先提出了项目生成机制的概念和内容，即在项目立项前实行项目生成管理机制，梳理基础设施、社会事业、民生、产业等领域的差距和短板，科学策划生成项目；通过平台运行，半年策划项目223个、生成项目38个。上海自 2012年开始对产业项目审批进行改革和优化，经过两轮改革，在全国率先开展正式审批受理之前对产业项目涉及的选址定点、现场勘察等基础工作提前进行指导、主动服务和协调。
3.传统项目生成路径与困境
按照传统项目计划生成方式，一般是先由地方各职能部门、区（县、市）、园区、城建等单位申报下年度项目计划再由发改部门进行统筹，然后由发改、财政等职能部门进行政策、资金方面的审核，在提请地方人民政府审议通过后，以清单目录的形式生成年度重点建设项目计划。项目清单目录主要包括项目名称、内容、建设规模、投资规模、开发时间、项目地点等基本信息。传统项目计划生成方式存在的问题主要包括以下3个方面（图1）。
3.1 空间规划“统筹难”
传统方式生成的项目计划的基本属性缺乏空间参考，一般只涉及项目建设内容和投资规模等基本信息，项目没有具体的计划选址范围及空间范围的矢量数据，导致项目立项后，在后期审批用地出现与规划冲突的情况下，地方政府为追求城市开发与建设，促进地方发展，更倾向于按原计划实施项目。这样就导致建设项目倒逼空间规划做出调整或让步，造成空间规划失控的局面。空间规划濒临调整在各地屡见不鲜，甚至成为常态。可见，传统项目生成方式在很大程度上对空间规划的管控和引领作用以及权威性造成了消极影响。
3.2 项目建设“落地难”
在实现“多规合一”与机构改革之前，各部门使用的空间基准不一致，包括空间依据不统一、空间坐标不统一、数据格式不统一等。尤其是国土、规划、林业、水利、环保等主要涉及空间管控要素的部门，对建设项目是否符合各自的空间规划以及具体的管理控制要求都不一致，导致建设项目在落地问题上反复咨询、沟通、协调。就一般情况而言，各部门空间规划、基础空间信息的不一致给建设项目的落地造成了困难。
3.3 多头协调“决策难”
传统项目生成方式缺乏统一的工作平台，各部门之间多采用线下低效甚至无效的协调方式。此外，在传统项目生成阶段，主要是对项目投资政策和投资规模以及资金来源方面的论证，国土、规划、交通、水利、环保、节能、安全等用地和技术层面的建设条件论证往往后置于正式审批之后，加上各部门“背靠背”分散下达，彼此缺乏部门间的综合协调，导致各部门的建设条件相互掣肘。建设（业主）单位成为协调主体，疲于奔波于各部门反复沟通、多头咨询，协调低效。项目前期缺乏规划引领和充分论证、协调，是导致审批过程中相互推诿扯皮、激发各种矛盾的主要原因。
综上，传统项目生成方式具有“前期长、生成慢、不稳定、矛盾多”的特征，容易出现“统领难、落地难、协调难、决策难、审批难”等问题。
4.新时期规划体系与国土空间规划体系重构
2018年9月，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，提出“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。”根据该意见，发展规划居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循。2019年1 月，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确提出建立国土空间规划体系并监督实施。国土空间规划体系包括总体规划、详细规划和相关专项规划。其中，国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。新时期国土空间规划体系重构的目标是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，作为国土空间开发建设和保护修复活动的指南（图2、图3）。这意味着“多规合一”成为新时期空间规划体制改革的目标，其在过渡期作为一项具体的实践探索、技术手段或专项工作平台的历史使命结束；而国土空间规划体系是新时期“多规合一”的具体形式和有效载体，其构建的目标是实现“多规合一”，即国土空间规划体系重构成为实现“多规合一”的具体工作平台和法定手段。
5.新时期项目策划生成总体框架
5.1 总体思路：基于规划导向和实施，以“规”谋“划”
空间资源是唯一的，而生产、生态、生活空间的发展权都需要得到维护。而在开发中，如果没有界定清晰的底线、没有共同遵守的包容与合作规则，可持续的空间发展秩序必然难以得到维护。新时期国土空间规划在本质上是各方利益主体在空间上应共同遵守的包容与合作规则，要提升空间治理水平，必须强化国土空间规划对建设项目前期的统领作用和控制能力，即以“规”谋“划”，以规划来主导建设项目的策划生成。
（1）“规”：即强化规划统筹，指“多规合一”的国土空间规划体系，具体表现为“一张蓝图”。根据中长期发展规划，以人民最高利益为目标，凝聚共同发展纲领与行动共识，在统一空间基准参考的基础上构建全要素、全领域、全属性以及深度和广度可拓展、信息及时更新的“一张蓝图”。“一张蓝图”的基本内容应包括全域覆盖的各级国土空间规划和专项规划成果，部门空间治理和管控数据、审批数据，基础地理和现状信息等，形成约束和指导空间开发利用活动的规则、统一的空间管理和空间治理的基础依据（图4）。
（2）“划”：即建设项目的前期策划。充分共享、挖掘国土空间规划“一张蓝图”来策划生成建设项目计划，打破传统各自为政的“拍脑袋”式生成项目需求和计划的模式。各部门以空间资源为纽带，以国土空间规划为必须共同遵守的包容与合作规则，通过国土空间规划“一张蓝图”生成项目计划，扭转建设项目正式立项后倒逼空间规划频繁调整的失控态势，实现城市建设由项目导向向规划导向转变。在具体策划生成思路上，坚持“规划导向和实施”，即通过比对现状与规划的差距，利用项目策划生成作为工具填补现状与规划之前的差距或空白，使得项目生成目的即为满足规划需要。在具体策划生成技术上，根据需策划生成的项目类型，在“一张蓝图”数据库中对其现状数据进行空间比对分析，结合数据库技术，精准、高效定位“空白”和“差距”，再利用其他相关影响因子进行校核修正，生成该项目类型的计划项目位置和清单，纳入国土空间规划实施专项行动。具体思路见图5。
基于以“规”谋“划”的总体思路，国土空间规划（“多规合一”“一张蓝图”）是项目策划生成的基础，也是项目策划生成过程中进行空间协调的统一依据。项目策划生成的结果是“一张蓝图”落地的具体形式。项目生成和项目审批都是基于规划统领和规划管控，真正实现以规划约束和引导项目建设，落实了规划在空间治理方面的统领作用。
5.2 总体目标：落实空间规划、提高审批效率
构建项目策划生成机制主要有两个目标：一是落实空间规划管控，实现空间开发建设由“项目驱动”向“规划导向”转变。空间规划体系改革是提升政府空间治理能力和水平的重要手段。空间规划要想实现支撑政府空间治理能力的提升，就要求政府提高空间规划统筹能力、提升空间规划编制水平，同时也要提高空间规划对建设项目的管控能力。故构建项目策划生成机制的主要目标是使建设项目落地符合空间规划管控诉求，切实提升建设项目按照“一张蓝图”落地的管控能力。二是转变传统协调纽带和方式，提高行政审批效率。以“多规合一”“一张蓝图”为依据，通过统一工作平台进行项目前期的空间协调、技术协调、服务协调，提前启动方案设计、可行性研究、环境与地灾等综合性评估以及土地及房屋征收、土地供给、项目生成赋码等技术论证和服务，是项目策划生成成为建设项目高效审批与顺利实施的“助推器”。
6.新时期项目策划生成的具体路径设计
6.1 项目储备
项目策划生成的第一个阶段为项目储备，即创新生成项目计划方式，建立带空间（用地）范围生成项目计划的全新模式。其主要目的是为了解决两个问题：一是解决发展规划与空间规划对年度项目计划的统领问题；二是改变传统项目计划生成阶段由于缺乏空间位置而难以进行空间协调的问题。前者是空间规划对建设项目统领失效的主要原因，后者则是导致项目后期难以高效落地而影响审批效率的主要原因。
具体实施路径设计：一方面，由自然资源和规划主管部门基于中长期发展规划与国土空间总体规划（“多规合一”阶段由“一张蓝图”统领），按照“规划导向”的项目策划生成思路和技术路径，制定年度空间实施规划，明确年度重点项目的计划选址范围，进入年度项目储备库，形成规划类项目计划储备。另一方面，由各项目发起单位通过统一的工作平台发起重大或紧急类项目计划申请，申请过程中可依托国土空间规划进行初步选址，项目储备阶段要求所有项目计划申请必须带初步选址范围进行申请，并进入项目储备库进行统一管理（图6）。
6.2 项目协调
项目进入储备库后，就进入项目生成的第二个环节，即项目协调。项目协调包括空间协调及其他方面的综合协调。该阶段主要是为了解决包括项目用地（空间）在内的各项建设条件综合协调问题，落实国土空间管控要求。在项目正式审批前充分论证各项建设条件，避免造成不必要的审批成本。
具体实施路径设计：在启动项目协调后，首先由自然资源和规划部门进行空间智能检测，包括国土空间规划核心管控要素（“三区三线”）的合规性检查、用地权属检测等，同时进行区域评估检查，对项目是否满足空间规划管控要求及项目是否处于文物区、是否处于地震带、是否压覆矿产资源等综合事项进行提前检查，得到合规性检查报告和区域评估检查报告，列出免审清单，便于后期行政审批。其次，两项检查完后继续由自然资源和规划部门进一步核准划定项目用地范围，同时发起多部门在线协调会商，将前面的合规性检查结果和区域评估检查结果一并提交给相关部门征求意见，形成一表式会商意见。最后，由自然资源和规划部门牵头进行意见汇总，对项目进行综合决策：决策通过的项目，明确项目规划选址范围、项目成熟度以及需向各部门及项目发起单位反馈事项，进入协调库；决策不通过的项目，则返回储备库（图7）。
6.3 前期服务
完成项目储备与项目协调阶段后，则生成了科学、精准的项目计划。为进一步提高后续行政审批效能，加快项目落地建设，避免审批过程中反复的技术论证和协调工作，在项目进入正式审批前，以政府职能部门为主体，启动项目前期服务，便于后期减少审批环节，缩短审批时限。这些前期服务主要是技术层面的提前服务，包括相关技术论证和审查、规划差异消除、土地储备、市政与公共服务设施配套、方案设计等。该阶段需要注意避免前期服务成为审批的体外循环环节，因此必须对前期服务的时限给予约定，也可以对其进行监督、监管。
具体实现路径设计：由牵头部门根据项目情况，牵头发起前期服务。这些前期服务主要包括政府部门主导的空间规划差异消除、农用地转征和土地征收、土地储备等；建设单位主导的可研报告和设计方案编制等；发改部门牵头提前对可研报告协调会商，自然资源和规划部门组织设计方案审查等；各市政、公共服务提供部门提前介入设施配套等。由牵头单位对前期服务事项进行时限监督，并汇总前期服务情况。完成了前期服务的项目进入到项目库。由于项目库里面的项目已经明确规划选址范围、规划条件、可行性研究方案、设计方案以及后续报建免审（查、评）事项，各方面的建设约束条件和引导内容在项目前期服务阶段也基本得到明确，大幅提升了后续正式审批效率（图8）。
综上，项目策划生成不能增加建设单位的事项，协调主体和任务主要在于政府职能部门；相关技术工作提前主动服务，不等于体外循环，必须进行时限监管。项目生成必须改变建设项目传统“宽进严出”模式，在前期即对项目进行充分论证和协调，防止项目带“病” 进入审批程序（图9）。
7.结语
新一轮国土空间规划改革正如火如荼在全国开展，空间规划不仅要“编好”，更在于“用好”。项目策划生成作为提升新时期空间规划统领和管控能力的重要手段与工具，是推进政府空间治理能力现代化的重要支撑点，是提升建设项目行政审批效能的重要助推器，应在新一轮空间规划体系、国土空间规划、工程建设审批改革中予以充分重视。
文章作者：
曾山山，硕士，注册城乡规划师，高级信息系统项目管理师，长沙市规划信息服务中心研究部部长；
尹长林，博士，教授级高级工程师，长沙市规划信息服务中心主任；
陈光辉，硕士，高级工程师，长沙市规划信息服务中心总工程师；
崔海波，硕士，讲师，注册城乡规划师，长沙市规划信息服务中心研究部项目负责人。
来源：
文章来源：城市规划新技术应用学术委员会
