编者按
新的“多规合一”国土空间规划体系建立后，需要建立与之相适配的技术标准体系。2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》专门提到完善技术标准体系的问题：“按照‘多规合一’要求，构建统一的国土空间规划技术标准体系”“制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程”。当前国土空间规划编制工作全面启动，从规划编制、审批到实施管理的各个环节，从总体规划、专项规划到详细规划的各种类型，从国家到省市地方的各个层级，都亟需相应的技术标准来支撑和保障规划的编制和实施。为此，本刊编辑部以“构建统一的国土空间规划标准体系：原则、思路和建议”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。
标准化是提升运行效率、保障基本质量的重要手段。然而由于范围、尺度等要素不同，标准还得兼顾一些特殊要素。如国土空间规划中的历史文化空间，就需要一套兼具人文特征与规范管理的标准，协调好保护与展示传承的关系。在陕西国土空间规划中就碰到了不同空间协调、完善保护体系等问题，迫切希望标准体系对于这些内容进行指引。陕西是中华民族及华夏文化的重要发祥地之一，悠久的历史，留下了大量文化遗产。这些遗产有点状、带状，有已纳入既有标准体系进行保护的，也有很多意义重大，但是还未能进入既有标准体系的历史遗迹。结合实际工作，在国土空间规划标准制定中，针对历史文化空间，我认为需要注意三个原则：
标准中体现整体原则，做好跨区域历史文化空间保护统筹。既有标准主要针对历史街区、建筑、文保单位等特定单元提出保护要求，缺乏对跨区域文化遗产廊道的关注。而历史文化活动往往十分宽泛，留下来的文化空间也常常是跨区域的线性、带状空间。如丝绸之路，横跨多个省份、县市，与其密切相关的历史遗迹散落在大半个中国。这些文化空间，历史要素分布跨度大、数量多、等级高、种类全、序列完整、文化积淀丰厚，需要进行统筹考虑。在各级各类空间规划中进行有针对性的保护和协调，在标准中体现相关要求。应该将整体思维贯穿到历史文化空间保护相关标准的各个环节，明确不同层级、类型的国土空间规划中跨区域文化空间的保护要求。通过区域协调和层级落实，建立起权责清晰、任务明确具体的文化空间保护要求。
标准中体现系统原则，完善多类型历史文化空间保护措施。现行标准，重点关注历史遗迹的实体空间，主要是历史遗迹紫线和建设控制地带两个空间层次，对其外延空间关注不够。现实中，很多历史遗迹之外，还有很多在文化上、传承展示上与其有密切联系的空间，一体对待才能形成完整系统。如著名的文化遗产长城，城墙本体连同关隘、城镇、军事寨堡、周边环境、文化传统等构成一套完整体系。城墙、关隘等本体负责防卫，相关的城镇、寨堡提供了防卫所需的补给和支撑，相互补充，构成完整边防体系。在国土空间规划标准体系中，可以研究丰富和充实历史文化空间保护的内涵，将历史遗迹周边文化遗产相关的环境要素，以及重大历史事件、故事发生地等纳入到标准体系中。在空间层次上，拓展原有标准的保护格局，处理好底线管控与整体协调统一的关系。在管控内容上，对展示利用、文化遗产环境保护等做标准要求。
标准中体现协调原则，促进复合性历史文化空间融合。目前标准中生态空间、农业空间、城镇空间与文化空间相互衔接协调考虑不足。给国土空间规划编制带来了一些不确定性，实际中出现了一些难以解决的问题。如位于生态、农业控制线内的历史文化遗迹，划定保护控制线严格控制，但当需要一些配套建设的时候，遇到一些矛盾与限制，建设的范围、程度等都需要研究明确。再如在城镇内部，有的历史文化空间可能已做它用、也有一些历史文化空间被挤压，也有一些划定了保护范围严格保护，却缺乏展示利用，割裂了文化保护与人们生活的关系。这些文化空间与生态、城镇、农业等空间冲突的问题，需要在标准中提出矛盾解决方法。
作者：史怀昱（陕西省城乡规划设计研究院院长，教授级高级工程师，全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委员会委员）
来源：《城市规划学刊》2020年第5期
