摘 要
在乡村振兴战略背景下，乡村地区的发展与规划成为热点话题。在“五级三类”的国土空间规划编制体系中，县域乡村建设规划属于专项规划类，是县级规划向乡镇级规划传导的重要一环。
文章从近年来国内县域乡村规划的实践经验出发，以西海岸新区乡村规划项目为例，探索乡村地区研究思路，构建以乡镇为单元的图则化管控方法，建立实用性的上下传导机制，规范实施成果管护体系，为其他县域乡村规划编制研究提供实践视角的启示。
随着城乡融合发展不断推进，乡村地区规划越来越受到重视，传统的重城市、轻乡村的发展思路已难以为继。
党的十九大明确提出乡村振兴发展战略，2018 年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，乡村振兴被提高到国家战略的高度。
2019 年，自然资源部联合多部门相继发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，要求到 2020 年底，结合国土空间规划编制，在县域层面基本完成村庄布局工作，持之以恒地推动乡村振兴战略的落实落地。
县域是整个中国乡村的主体，同时也是统筹乡村建设的理想平台。在传统的城乡规划体系中，城市总体规划、城镇体系规划等的重点均落位于城市地区，对广大乡村地区的关注不够；镇、村庄规划则关注细节性的农村发展与建设，重点是涉农资金的投放，往往“各自为政”，村与村之间缺少关联。而县域乡村层面的规划正是起到衔接上下的作用，对广大乡村地区的发展提出了总体把控与要求。
综上所述，笔者认为在乡村振兴和国土空间规划编制的大背景下，县域乡村规划的地位举足轻重，规划编制应与时俱进，因地制宜，加强对县域乡村发展的总体研判，探索乡村地区整体层面的管控方法与规划上下传导的机制，以适应国土空间全域管理的要求。
01、国内县域乡村规划实践
我国县域乡村规划探索起步较晚，长期城乡二元割裂的状态导致乡村的基础研究极度薄弱。与其他国家乡村发展的路径不尽相同，我国地大物博、政策背景不同、乡村地区间的差异性较大，不能以偏概全地以单一模式来统筹乡村发展。县域乡村规划是对现有城乡规划体系的补充和完善，对乡村的发展与规划起到指导作用。
2015 年，住房和城乡建设部出台了《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，提出要“着力推进县（市）域乡村建设规划编制”。2018 年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《农村人居环境整治三年行动方案》，到 2020 年，要全面完成县域乡村建设规划编制或修编。各省也纷纷颁布了县域乡村建设规划的编制办法，总体来看，差异不大，都突出强调了乡村体系、乡村用地、基础设施和公共服务设施、乡土风貌、村庄整治等内容的重要性。
近年来，各地的实践也主要是立足于各省、市颁布的编制办法，不同乡村地区的关注点和规划策略有共同之处，也有差异化的特色亮点。
从共同点上看，大多数地方实践探索均关注到“城乡统筹”“多规合一” 的重要地位。贵州省惠水县提出，县域乡村规划应呈现出“城乡融合、多规合一、绿色生态、民族特色”的基本特点 。
其中，“城乡融合”方面突出强调了公共服务设施均等化的重要意义，“多规合一”方面注重多部门工作的协调统一、信息联动。汉源县在规划实践中重视全域统筹的理念，提出规划成果要覆盖全域，要统筹规划城乡之间人口分布及规模，统筹城乡生态、生产、生活用地空间布局等公共资源 。
另外，不同地方实践的侧重点存在较大差异，这是因地制宜做规划的必然结果。广州市增城区侧重于“三生共融”的乡村产业培育、人地挂钩的减量增长模式等，按照“县域城乡发展体系 + 美丽乡村群建设规划”的模式开展规划设计，并在乡村多来源数据梳理、“多规合一”、“一张图”平台建设方面作出探索 。
河北省安新县将重心放在规划的可实施性上，按照“规划引导 + 建设指引 + 重点示范”的模式，从三个层面展开规划设计，其中，建设指引包括建筑设计与改造、基础设施建设、绿化景观改善三个方面，并选择了两个典型村庄展开针对性设计，使得该类规划能更好地起到承上启下的作用 。
广西恭城县侧重讨论不同乡村发展分区的镇村空间体系的差异性，编制分区指引，并在乡村建设“一张图”、涉农资金整合、乡村建设项目库衔接等实施机制方面作出创新性探索。
目前，规划实践已逐渐关注到乡村规划在实施层面的重要意义。广州增城区提出从微观层面构建乡村集群单元，关注发展建设导控，并面对不同受众群体，将规划文件转化为不同类型的实用成果，如面向游客的手绘地图、面向村民的建设手册、面向政府的《增城》读本 。
开化县将乡村建设“四区划定”成果纳入到开化县一张图“多规合一”信息平台，完善补充了县域空间规划中对乡村建设空间的建设管控边界，也实现了乡村规划数据和信息的共享与联动，方便乡村建设项目的落地和审批。
总体来看，县域乡村规划实践与研究已不再仅仅局限于建设层面，逐步走向成熟和多样化，但仍存在一些规划亟须关注的问题：
第一，随着《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》的出台，当前乡村地区发展面临着新诉求、新要求，需要实现乡村土地使用由“粗放管理”向“有序引导”转变，确保生态、生活、生产空间的统筹兼顾；
第二，缺少对该类规划实施主体的充分考虑，应针对各乡镇部门提出针对性的实施指导与规划建议；
第三，乡村空间的用途管控属于薄弱环节，已成为制约我国乡村地区高质量发展的掣肘，亟须加强关注。
02、县域乡村规划编制的创新应对
当前正是国土空间规划从施政理念转入政策实践的关键期，随着《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的发布，标志着我国国土空间规划体系的“四梁八柱”已经形成。空间规划的法制化也加速了“多规合一”的进程，在“五级三类”的国土空间规划编制体系中，县域乡村建设规划属于专项规划类，是县级规划向乡镇级规划传导的重要一环。
作为国土空间规划重要的环节，县域乡村规划需要通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等。总结国内相关实践经验，青岛西海岸新区乡村规划编制的实践探索，尝试从不同角度进行创新应对，力求为其他市县域层面的乡村规划提供实践层面参考。
2.1 紧扣政策：响应乡村振兴，立足建设管控，兼顾乡村发展
县域乡村规划应立足国家政策大背景，响应政策对乡村发展的指导意见和要求。党的十九大提出实施乡村振兴战略，大力推进产业、文化、生态、人才、组织振兴，实现乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，为中国广大乡村地区的发展提供了总的基调和方向。
同时，国土空间规划的编制也需要统筹县域乡村布局来实现对县域乡村发展的整体部署。县域乡村规划应从规划内容、规划思路等各方面充分结合上述政策导向，探索将五大振兴内容融入到整个研究框架中（图 1），并延伸到实施建设管控层面，对乡村用地的增减挂钩、城乡公共服务均等化、道路交通体系的完善、市政基础设施的补齐、乡村特色风貌导则、村庄整治等方面提出具体的规划要求。
图1 青岛西海岸新区乡村政策融入研究框架示意图
当然，在具体实践中，不同地区的乡村发展要求不同，发展政策导向也不尽相同，规划应因地制宜，综合考虑。以西海岸新区为例，其为全国第九个国家级新区，因此，应立足于国家级新区的政策背景，对标国际与国内前沿理念，以生态文明为建设发展导向，守住生态红线与基本农田底线，保护海岸线的可持续发展，高标准、高要求地谋出路。
2.2 问题导向：从农村实际出发，因地制宜
乡村地区发展差异较大，问题根源往往比城市更为复杂，县域乡村规划应更多地从村庄发展的实际问题出发，关注村民意愿，有针对性地提出规划内容。当前乡村统计数据往往严重匮乏，为保证规划研究的合理性，需要自发开展多样化的现状调查与资料收集，包括现场踏勘、部门座谈、调查表格、问卷、村庄走访等。
村庄调查数据表格及村民访谈问卷需要合理设计，笔者认为应注意以下要点：选择收集的村庄发展数据尽可能客观、有针对性；村民访谈问卷设计应通俗易懂，内容可相对灵活，围绕主题的自由讨论往往能获取更多有效的内容；调研中应有效利用村民小组的力量，通过村民小组长回收调查表格，同时增加民众的参与度。
以上海同济城市规划设计研究院有限公司《青岛西海岸新区乡村建设规划（2018—2035）》项目为例，共回收 600 多份有效村庄数据表格，1 562份有效问卷，其中，村民访谈问卷主要调查人员基本信息、住房及用地基本情况、村民满意度、拆迁意愿，以及对乡村建设的建议（图 2）；核心关注乡村公共服务设施与市政基础设施的配置与使用情况（图 3）。
图2 青岛西海岸新区问卷调查
（村民对乡村建设的意愿）分项比例情况图
图3 青岛西海岸新区村民对乡村公共服务
与基础设施的满意情况调查示意图
根据村民访谈问卷的整理，结合实地的走访踏勘，总结归纳出西海岸新区乡村地区的六大问题，并提出相应的六大策略（图 4），包括壮大乡村产业、文化保护与利用、乡村体系、乡村用地空间、完善设施配套、乡村风貌管控等内容，后四项是实施管控与建设层面的主要内容。
图4 青岛西海岸乡村地区问题与相应对策
以上述问题为导向的规划编制，从西海岸新区农村的实际情况出发，因地制宜地制定规划策略，在实践中也能较好地解决新区乡村发展的诉求。
2.3 多方协同：自上而下与自下而上相结合
县域乡村规划涉及到的层面和利益群体较为复杂，与乡村发展相关的规划类型也呈多样化，为保障规划成果的可实施性，需要不同部门对各规划之间冲突的内容进行沟通协调。乡村发展一方面要从政策和部门要求层面进行统筹发展战略；另一方面也要与镇街、村庄乃至村民进行多层次、全方位的沟通交流，以保证规划的严谨性和合理性。
在西海岸新区项目实践中，项目组充分梳理了与西海岸新区乡村地区相关的规划内容，包括规划局编制的《青岛西海岸新区总体规划（2017—2035 年）》、农工办编制的《青岛西海岸新区农村新型社区和美丽乡村发展规划（2015—2030 年）》、城市开发局编制的《青岛西海岸新区村居改造专项规划（2016—2030 年）》、发改局编制的《青岛西海岸新区乡村振兴五年发展规划（2018—2022 年）》以及国土局编制的《青岛西海岸新区土地利用总体规划（2018 年）》等；
总结了相关规划存在的问题，如较大规模的撤并村庄等不符合发展要求的思路；同时在乡村等级体系的评价与选择中充分考虑已有规划的等级划分，保证村庄用地发展与土地规划的一致性。与相关规划进行协调是保障规划科学性的基础，也呼应了当前国土空间规划强调的“多规合一”理念。
针对乡村地区利益多元化的现实，当前普遍采用的技术方法为自上而下与自下而上相结合的方式。西海岸新区实践中的自上而下，体现为在规划师视角下利用海量调研数据研究和分析乡村体系，提出扁平化的乡村等级体系，并结合政策要求提出规划内容；自下而上则体现为充分征求部门、镇街、村民的意见，与发展实际相结合，调整优化规划内容，以保障规划的有效实施。
例如根据乡村发展潜力评价结果，规划依据人口情况、发展水平、特色等情况，提出建议精明收缩和逐步撤并的村庄以及特色村庄名单。通过多次与部门、镇街沟通，针对各利益主体对辖区内村庄的发展计划，调整分级与分类，协调存在的矛盾问题，并在近期乡村整治分类中与西海岸新区乡村规划分类进行对应，从而保障规划的科学性和实施管理的可对接性（图 5）。
图5 青岛西海岸新区乡村分类体系图
乡村类规划的自下而上还体现在对村民意见的考虑，落实以人民为中心的理念，将乡村建设切实地与村民生活相结合。在西海岸新区实践中，村民访谈问卷收集了村民对于现状设施满意度的情况（图 6）。
图6 青岛西海岸新区村民
对现状乡村公共设施满意度调查情况
从统计数据来看，村民对教育设施（小学、初中、高中）及垃圾处理设施的满意度较高，均在 3.9 分以上；对水利设施、农贸市场及敬老院的满意度较低，在 3.5分以下。设施的实际需求也反映出传统、机械地按照规定操作的设施配套，与西海岸新区乡村实际居住人口老龄化之间的矛盾。
因此，规划的设施配套更注重实际居住人口的需求，以自下而上的思维提高为老服务设施的建设标准与服务水平，切实让村民参与到规划的过程中。此外，实践中通过会议、电话、微信、邮件等多种途径了解乡村的实际问题，解决规划与实际发展中不一致的问题。
2.4 城乡融合：注重乡村与城市的联动发展关系
县域乡村规划的地位决定了其规划特点—既包括区域层面的协调，又需要指导具体的村庄空间布局。因此，要避免“就乡村论乡村”的思路，必须从区域和城乡一体的角度进行思考，以城乡融合为导向提出乡村发展目标。
城乡融合不仅包括宏观政策、制度体制创新方面的改革探索，更重要的是，从城乡发展的建设内容去统筹考虑，在保护乡村乡愁特色的同时，让乡村生活质量提质增色。
城与乡不应是单向的流动关系，只有城乡双向互补才是真正意义上的城乡融合。城市向乡村延伸现金流、信息流、人才流、技术流，提高乡村的生活便利性，乡村反哺城市，为城市提供粮食保障、生态休闲，以及另一种生活模式。
青岛西海岸新区实践尝试从不同的角度体现城乡融合理念，具体包括产业、交通、设施、政策等方面。对新区城乡整体的产业特点进行把握，提出城区与乡村产业融合发展的思路，着力夯实三大基础农业产能，与城市互动、延展传统农业链，培育形成“高科技农业、服务型农业”的产业发展模式（图 7），提出乡村地区重点发展的五大高效特色产业，推动三产融合、产村融合，以现状特色种植划分乡村地区的产业导向（图 8）；
图7 产业发展模式示意图
图8 青岛西海岸新区乡村农业发展导向图
加强“智慧流通”平台建设，实现城乡信息共享、网络互联、要素整合、产品互通，推动乡村农产品、文化产品、旅游产品、金融产品和创意产品的城乡共享；立足于不同人群的需求，通过五个对策保障城乡出行的便利性，包括落实区域性交通干道的要求、优化通村次要道路、打通农村公交“最后一公里”、分级绿道建设以及构建“轨交、公交、慢行”绿色交通系统，实现乡村地区与新镇区的高效通达；
促进城乡公共服务设施与基础设施均等化，考虑不同设施所服务人口规模的差异性，构建“区级—街道乡镇级—中心村级—基层村级”四级生活圈，通过对地形、交通、水系等影响因子的分析，修正生活圈（图 9），差异化配置公共服务设施，并对各镇村的公益型和市场型设施提出不同的落位与配置内容；
图9 青岛西海岸新区乡村农业发展导向图
基础设施建设对标国际先进水平，推广生态化设施、分布式能源、城乡联网供水、集中与分散相结合的污水处理方式等。只有打通城市与乡村的发展壁垒，才能更高效地让城与乡之间联动起来，让资源配置更合理、整体发展更健康。
2.5 虚位控制：精明收缩，合理引导乡村用地指标
为响应国土空间规划的要求，县域乡村规划需要明确国土空间用途管制规则和建设管控要求，作为实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可的依据。
县域乡村空间用途管制是未来乡村发展与建设的重要内容，规划把握好刚性管控与弹性发展的“度”，是需要探讨的核心问题。
青岛西海岸新区实践的思路为，以乡村体系为基本框架，以乡村用地和设施规划为核心，在“双评价”和 “三线划定”及国土空间分类分区管控的基础上，明确生态红线、基本农田红线和村庄建设用地边界，并对不同区域内的村庄建设用地实行适度成长、稳定发展、逐步衰减、择机撤减、城镇转化策略，实现土地使用由“粗放管理”向“有序引导”转变。
乡村建设用地增长边界的划定，是结合土地利用总体规划给予的区域指标总量、村庄等级类型与设施配建的关系、区域政策导向等来综合划定。
同时，以集约土地利用为原则，划定乡村集中建成区一定范围内的非禁建区用地，作为新增建设可拓展边界，而其可新增建设用地指标则给予镇街一个总量，适度弹性约束。新增建设用地可拓展边界的划定，实质上是“三类空间”协调的过程（图 10）。
图10 青岛西海岸新区乡村“三类空间”规划图
实践需要将乡村地区的农业生产空间、生态保护空间、乡村生活空间的基础要素底板进行划分，协调冲突图斑，并确定乡村空间用途管制，划定“三类控制线”。综合“三类空间”划定和乡村体系规划，乡村建设用地采用总量控制和分类控制并行的方式，通过引导边界和虚位控制两种方式，对乡村居民建设用地进行管控（图 11）。
图11 青岛西海岸新区乡村建设管控图
总量控制依据土地利用总体规划对西海岸新区乡村用地规模的总量要求，保证不超越，同时对不同类型的村庄给予不同用地指标分配标准。虚位控制的方式是西海岸新区规划实践的创新点之一，县域乡村规划在用地层面需要刚性与弹性相结合，对于远期乡村地区发展，一方面精明收缩类村庄将逐步拆迁，腾挪出的用地指标将分配给其他村庄；另一方面用地指标分配不能自上而下地明确给出用地位置图斑，由于村庄发展的不确定性，规划实践给出可拓展边界，根据未来发展在边界内选择用地。
此外，对接国土空间规划需要开展全域全要素管理和管控的要求，青岛西海岸新区实践在关注城乡建设用地的同时，也关注农用地、生态用地，重点研究实现此类用地的保护和合理利用，建立科学的准入标准，以支撑乡村产业振兴。
2.6 关注实施：“一镇一图一表”，指导下位管控
对于县域层面的乡村来说，规划实施的主体是镇街，用于指导其辖区内村庄的发展方向与建设内容。为方便镇街清晰、有效地解读规划要求，青岛西海岸新区实践提出“一镇一图一表”的成果形式。
“一图”指村庄用地管控图、乡村等级体系图以及村庄设施配置图（图 12）。
图12 青岛西海岸新区乡村建设管控图
“一表”指对各镇街村庄的等级、是否特色村、村庄发展定位、设施配置要求、村庄整治指引、风貌控制等提出详细的要求（表 1）。
表1 “一镇一表”示例
图文并茂的“一镇一图一表”，为乡村地区的规划实施管理提供了简洁易懂的表达方式，也为编制乡村群及单个村庄规划提供了上位指导。
考虑到基层规划管理的薄弱，在村委、镇街、规划管理部门权责的基础上，建议各镇街会同规划管理部门，指导村委会建立务实、长效的规划管理机制，加强规划实施监督检查，程序上充分发挥村民主体作用、组织动员社会力量开展规划服务和建立健全县级党委领导政府负责的工作机制，建立规范化的实施成果管护工作体系。
03、对其他县域乡村规划编制研究的启示
新一轮国土空间规划及乡村振兴战略的大背景对乡村地区的发展提出了更高的要求，县域乡村规划类项目的编制应充分结合国情与政策动向，同时在不同地区的规划实践中探索创新型的应对策略。
西海岸新区规划实践将五大振兴要求融入到规划内容中，自上而下与自下而上相结合，确定乡村等级与分类体系，针对县域乡村发展层面提出要求，细化到每个镇街、每个村庄层面进行管控。
规划从问题导向出发，关注城乡融合、部门协同，相关规划内容相互协调，广泛征求镇街、部门、村民的意见，对乡村体系、发展方向等内容，结合发展实际进行完善、修正。成果关注实施问题，创新地增加“一镇一图一表”的成果形式，清楚、便捷地指导下位管控。
总结西海岸新区乡村规划实践的经验，对其他县域乡村规划编制有几点启示：
（1）在规划思路上，从“被动协调、宏观引导”向“多规融合、部门协同、多方参与”转变县域乡村规划往往涉及的村庄数量多，规划师的视角很难兼顾到每个乡村的全面实际，乡村地区发展受地缘、血缘、业缘等多种因素的影响，与城市地区相比，情况更为错综复杂。
同时受工作方式的制约，传统的规划思路是“被动协调、宏观引导”，严重影响规划的可操作性。新形势下，县域乡村规划的编制与研究将是国土空间规划的重要内容，需要明确村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求，实现土地利用规划、城乡规划等的有机融合。
因此，规划思路需要转变为“多规融合、部门协同、多方参与”，以更加科学的方法研究乡村，切实有效地指导乡村地区发展，以适应国土空间规划全域全要素管理的要求。
（2）在发展管控上，从“刚弹兼顾”向“底线保障”转变不同区域的县域乡村规划由于面临的发展环境与自然条件不同，规划的“刚性管控”与“弹性引导”的具体内容往往没有定论，也造成了此类规划的严谨性不足，规划实际实施过程中的“刚弹兼顾”往往演化为“刚弹失守”。
青岛西海岸新区规划深入思考以往的规划弊端，紧扣“绿水青山就是金山银山”的论断，更强调“底线思维”在规划管控中的作用。把生态保护红线、永久基本农田保护红线作为不可逾越的红线，坚持保护优先，推动乡村地区的绿色发展和高质量发展。针对乡村建设用地管控提出的总量控制和分 类控制并行的方式，有效适应了国土空间规划全域全要素管理要求。
（3）在成果表达上，从“专业化” 向“专业 + 生动化”转变县域乡村规划的实施主体是镇街的领导，过于专业化的文字表达很难保证规划实施管理中传达信息的准确性。
正如青岛西海岸新区实践采用的 “一镇一图一表”形式，图文并茂更有利于解读，其他类似的还有村民手册、管理手册等多种生动化的表达方式，来让规划实施者和民众更易理解。这种复合的表达方式对于乡村类规划的编制和实施尤为重要。
总之，县域层面的乡村规划是未来重要的编制研究内容，一方面是其对传统的城乡规划体系提供了补充，在其范围内编制村庄规划须以此规划作为重要依据；另一方面也为下一步国土空间规划编制提供了乡村视角的思考，为研究区域乡村地区国土空间开发保护提供了支撑。
作者：田椿椿 上海同济城市规划设计研究院有限公司 工程师
来源：城乡规划公众号
