摘要
建成区是进行城乡考核评估、制定城乡发展政策的重要依据，是开展城市规划管理的基本前提。
本文通过理论研究与案例解读相结合的方式，对建成区概念和划定方法进行了系统梳理，并在解析建成区概念、比较分析建成区划定方法的基础上，以长春市区为研究对象进行建成区划定实践，探讨了该方法在国家规划体制机制改革背景下的新应用，最后提出制定建成区划定技术指南、加强基础数据建设、深化建成区分析、开展建成区优化等建议。
01、研究背景
建成区是城乡建设数据统计的基础性指标，是进行城乡考核评估、制定城乡发展政策的重要依据，也是开展城市规划管理的基本前提。
国务院及其下属的发展改革委、交通运输部、生态环境部等部委，在各类规划文件、部门规章以及通知意见等有关政策文件中，将建成区作为施行政策的基础性评价指标和执行范围。
然而，国家层面关于建成区的概念界定过于模糊，也未针对建成区划定出台相关的技术指南，地方层面对建成区的理解和划定方法也各不相同。
2019 年 5 月，长春市委、市政府提出“把长春建设成为城区常驻（住）人口规模达 500 万人以上、建成区面积达 500 km2 以上的现代化特大型城市”的发展目标，对明确建成区概念、划定建成区范围提出了客观要求。
基于此，本文在全面梳理既有建成区理论研究和案例实践的基础上，以长春市区为研究对象，提出了以建成区概念界定为前提、以城市管理需求为导向的建成区划定“分层控制方法”，以期为长春城市发展目标的实施提供基础支撑，也为形成统一的建成区划定方法提供借鉴与参考。
02、建成区研究综述
2.1 相关标准和规范对建成区概念的定义比较
目前，针对建成区概念提出明确定义的国家标准和规范文件主要是《城市规划基本术语标准》（GB/T 50280-98）（简称《术语标准》）、《城市（县城）和村镇建设统计报表制度》（简称《报表制度》），《辞海》《现代地理学辞典》《城市规划概论》等词典书籍也对建成区概念进行了解释（表 1）。
表1 建成区定义比较一览表
其中，《术语标准》与《报表制度》两项国家标准规范对建成区的定义基本一致。根据这两项国家标准规范，界定建成区有三个关键因素：
一是必须有一个明确的统计范围；
二是必须有一定的规模限定；
三是市政设施和公共设施基本具备。
上述词典书籍在土地权属、建设状态、区域联系等不同维度上对建成区概念提出了界定要求。《城市园林绿化评价标准》《国家生态园林城市分级考核标准》等则从绿地率指标计算、棚户区和“城中村”界定等方面对建成区概念进行了一定程度的补充。
2.2 关于建成区划定研究的综述与分析
国内关于建成区的研究主要集中在三个方面。
一是基于城市实体地域概念的建成区研究，以周一星教授的《建立中国城市的实体地域概念》为代表。该项研究认为，城市的实体地域即相当于城市建成区。建成区是指市区和镇区内经过征用的土地和实际发展起来的城镇非农业活动的建设地段，具有基本的市政设施 。
根据人口规模的不同划分为城市型建成区和城镇型建成区，以两类建成区为核心，包含其附近人口稠密、非农业活动发达的近郊地域，建立城市统计区和城镇统计区的实体地域概念，分别以乡界、村界为界，并以下限人口规模、非农化水平和人口密度三个指标来具体定义和划分。
该项研究以行政界线为基本统计单元，以可量化指标为评价因子，提出了清晰、客观的建成区概念和划定方法。研究具有一定的前瞻性和国际视野，为合理划分城乡、建立横向可比的城镇概念提供了科学、可行的方案。
但同时，以行政界线为基本统计单元的做法不可避免地包含相当一部分非建成区域，造成建成区范围的泛化和扩大，无法客观地反映建成区的增长变化情况。随着城市精细化管理的要求不断提高，这无疑会加大城市管理的难度。
二是基于遥感影像的建成区划定研究，主要分为基于常规方法和基于深度学习的遥感影像提取建成区信息两类，国内诸多专家、学者对此进行了广泛探索。此类研究采用现代遥感和信息技术，具有极高的效率，有助于推进城市规划管理的信息化。然而，实践表明，此类研究方法对建成区信息提取的结果并不十分精确，虽然具有一定的参考价值，但不能直接用于城市规划管理，且此类研究缺乏对建成区概念内涵的探讨（表 2）。
表2 基于遥感影像的建成区信息提取方法一览表
三是基于建成区概念的建成区划定研究，胡忆东、华晨、徐强等分别在湖北武汉，浙江德清武康镇、杭州市进行了研究实践，采用方法包括“两证一书”法、多要素综合判定法、模块法等。
此类研究从建成区概念出发，以建成区的关键要素和基本要求为制定划定方法的根本原则，通过要素筛选和规则判读来划定建成区。此类研究遵循建成区划定方法与概念相一致原则，在进行概念解读的前提下进行方法设计，具有较好的逻辑自洽性，研究具有较强的借鉴意义。
但此类研究在关注概念的同时，欠缺对建成区作为政府政策实施、开展城市管理的基础指标及基本管理界线这一本质属性的考虑，对建成区概念的解读也不够深入，如对建成区应基本具备基础设施这一条件，没有详细分析基础设施的类型及其与用地的关系（表 3）。
表3 建成区划定方法比较一览表
国外对城市地域的划分，侧重于根据人口密度、房地产密度等反映城市聚集度的指标和人口构成等反映城市化程度的指标进行判定，缺乏与我国建成区一致的概念与界定方法。
2.3 小结
2.3.1 建成区概念的清晰界定是准确划定建成区的基础
综合上述分析，对建成区概念界定的不统一、认识和理解的不一致，是导致建成区划定方法不一、划定内容各异的根本原因。因此，应首先对建成区概念进行清晰的界定，进而在统一概念的基础上寻求划定方法的统一。
毋庸置疑，建成区作为政府实施规划管理的载体，理应以《术语标准》和《报表制度》等国家标准规范的定义为准，即“建成区是指城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的区域”。对概念中的关键要素进行清晰、明白的界定和解释，才是推进建成区概念形成统一认知的关键。基于研究综述和规划管理实际，对建成区概念要素解释界定如下：
（1）成片开发。主要从满足基本的公共设施和基础设施配置出发，结合相关研究中成片建成区划定应满足中小学、社区卫生服务中心等居住区规模设施配置的条件，以《城市居住区规划设计标准》（GB 50180-2018）设定的 10 分钟生活圈居住区的规模下限（约 30 hm2），作为建成区“成片开发”的规模要求。
（2）实际建设。从便于操作和避免建成区斑块过度细碎的角度出发，实际建设的要求宜包含“实际建成和正在建成”两种情况。
（3）设施基本具备。结合基础民生需求和居民生产生活需要，设施基本具备的要求应区分不同情况：
一是不同类型用地对设施的基本需求不同；
二是基础设施并未严格按照规范要求的服务半径提供服务。
因此，应在分析各类设施服务范围的基础上，根据建设用地类型和实际需求进行综合判定，只要建设地块处于所需要的设施类型服务范围内，就认为该建设地块“满足设施基本具备的条件”。
2.3.2 建成区划定方法应反映建成区的本质内涵和管理属性
建成区作为政府管理概念服务于城市规划管理和城市治理，其划定方法应反映建成区概念的本质内涵和管理属性。综合上述划定方法，还应在两个方面进行改进创新：
一是在数据和技术应用方面，要在利用遥感影像数据进行解译的基础上，融入多元大数据和多种现代信息技术，提高建成区划定的效率和准确性，如利用网络爬虫技术进行大数据获取、利用GIS 开展分析评价等；
二是在具体规则建立方面，既要保持普适性和一致性，保证其划定结果横向可比，便于国家进行宏观政策制定和城市间的考核评估，也要考虑到客观复杂性和可操作性，不失灵活，能够兼顾地方实际。
03、长春市建成区划定实践
3.1 划定原则
综合相关理论及案例实践，基于建成区概念内涵解析，并结合地方实际情况，为长春市建成区划定确定以下原则。
（1）连片发展性。建成区划定要满足成片开发的概念要求，并考虑土地集约节约利用程度，设定最低的建设用地规模，对不满足规模要求的城郊或独立地段的零星建设用地，及多带带的线性道路设施用地，不划入建成区，保证建成区划定的规模适度。
（2）指标匹配性。一是用地属性不同，对基础设施的需求不同，应根据不同用地的属性灵活确定设施具备的条件；二是教育、医疗等公共设施应结合实际进行合理的服务覆盖范围评价。
（3）建设现势性。建成区的规模和范围呈现出动态、不断变化的特性，因此必须与一定的年限相对应。建成区划定应以目标年内符合条件的建设用地为对象进行划定。
（4）管理实用性。建成区划定应注意各类用地的完整性，便于政府部门实施城市管理、政策制定及评价，避免出现管理工作执行难和不一致问题。
3.2 划定流程与规则
长春市建成区划定在采用多要素综合判定法、模块法等方法的基础上，根据建成区划定原则，提出建成区划定“分层控制法”，即首先建立包含各类数据信息的基础数据库，然后依次进行用地规模、建设状态、设施条件、区域联系四层控制条件的建成区筛查，最后结合管理应用进行管理需求控制修正。按照该方法，长春市建成区划定分为“数据收集与预处理-用地初划-设施筛选-功能修正”四个步骤。
3.2.1 数据收集与预处理
长春市建成区以 2018 年为目标年开展划定工作，数据收集截止到2018 年年底。其中，遥感影像数据采用 Landsat-8 卫星遥感影像数据，以传统部门收集方式结合网络爬虫等现代信息技术，获取市政设施、公服设施、环卫设施以及公交设施数据（表 4）。
表4 建成区数据信息一览表
根据数据处理规则，将收集到的CAD 数据进行图层整理、格式转换、坐标转换，将遥感影像数据进行正射纠正、图像配准、图像融合、图像镶嵌和图像裁剪等。数据处理完成后整理形成 GIS 基础数据库。
3.2.2 用地初划
（1）用地初步提取。 应用ENVI5.3 对 Landsat8 OLI 影像的 B2-B7波段进行预处理，得到长春市区范围影像。应用 eCognition 软件对预处理后的影像进行分割，经多次试验，建成区提取的影像最佳分割尺度为500。在分割图层中分别均匀选取 50个左右的建设用地与非建设用地分割对象，作为识别样本，利用最小距离法对其他未识别的分割对象进行归类，完成建设用地的初步提取。
（2）用地修正。利用土地利用调查、城市现状用地调查、遥感影像等数据，对初步提取结果进行校核修正，获得集中建设用地范围。
首先进行用地类型修正。应用土地利用变更调查和城市现状用地调查数据，将农林用地、水域等非建设用地，独立的村庄居民点用地，外围的铁路线路、公路线路等线性设施用地剔除，将遗漏的城镇（乡）建设用地及与之连接的村庄建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿及其他建设用地补划进来。
然后进行规模修正，以单一闭合线围合面积不小于 30 hm2 为最小单元，外围剔除零星分布的农村居民点、矿场等面积微小的建设地块，内部剔除零星分布的非建设用地和未开发建设地块。最后应用遥感影像，通过目视判读的方法对边界进行修正（图 1）。
图1 建成区集中建设用地范围示意图
3.2.3 设施筛选
以集中建设用地范围图为底图，分别对给水、排水、供热、燃气、环卫等市政公用设施，教育、医疗卫生等公共设施，以及公共交通设施进行覆盖范围评价。电力设施、电信设施覆盖率默认为 100%，不进行覆盖范围评价。
公共交通设施一般沿城镇道路运行，其设施覆盖情况在一定程度上反映了城镇道路的建设情况，且由于公共交通线网并未覆盖每条道路，实际的城镇道路建设密度往往大于公共交通线网密度。基于此，设施筛选不进行道路交通设施覆盖评价，以公共交通设施覆盖评价代替。
初步评价完成后，结合城市用地现状图、遥感影像等，对各类设施服务范围进行形态修正。公共设施类主要根据实际服务情况修正范围，市政公用设施修正规则如下：
建设地块至少有一条边界与设施管线邻接，则该地块全部纳入；
建设地块有部分被设施服务范围覆盖，若该地块至少有一条边界邻接道路，且该道路与设施敷设道路相接，则该地块全部纳入；
建设地块所有相邻的地块均被设施服务范围覆盖，若该建设地块至少有一条边界邻接道路，且该道路与设施敷设道路相接，则该地块全部纳入；
公园绿地、防护绿地等直接纳入排水设施服务范围；
结合实际情况，其他可以纳入设施服务范围的区域。
（1）单项评价
①公交设施服务范围评价。
根据《城市轨道交通线网规划编制标准》（GB/T 50546-2018）、《城市综合交通体系规划标准》（GB 51328-2018）、《城市居住区规划设计标准》（GB 50180-2018）等规范，公交首末站、中途站、轨道交通站点分别以服务半径800 m、 500 m、800 m 进行覆盖范围评价，缺少站点资料的线路，简化为公交线网向两侧各自延伸以对应服务半径来进行覆盖范围评价。
长春市设立了公共自行车慢行系统，在其服务区域内默认公交设施服务全覆盖。根据评价规则进行评价及形态修正后，得到长春市区公交设施服务范围。
②供水设施服务范围评价。
供水管网一般结合城市道路进行铺设，并向道路两侧用地供水，根据同济大学戴慎志教授主编的《城市工程系统规划》，平行干管的间距须保持500~800 m 的要求，按照 400 m 服务半径，向两侧进行给水管网覆盖范围评价。根据评价规则对长春市现状供水管网进行评价及形态修正后，得到供水设施服务范围。
③排水设施服务范围评价。
根据《城市排水工程规划规范》（GB 50318-2000）和城市实际建设情况，城市排水管一般沿城市道路进行敷设。根据城市支路一般设置 150~250 m间距的要求，结合建设实际，以排水管线为中心向两侧各延伸 200 m 作为服务半径，并进行覆盖范围评价。根据评价规则对长春市现状排水管网进行评价及形态修正后，得到排水设施服务范围。
④燃气设施服务范围评价。
根据《城镇燃气规划规范》（GB/T51098-2015），调压站供气半径以 500 m 为宜，当用户分布较散或供气区域狭长时，可考虑适当加大供气半径。为简化操作，以燃气管线为中心向两侧各延伸 500 m 作为服务半径，并进行覆盖范围评价。
以燃气瓶组形式提供燃气服务的区域，可按照实际的供应范围划定服务范围。根据评价规则对长春市现状燃气设施进行评价及形态修正后，得到燃气设施服务范围。
⑤供热设施服务范围评价。
根据《城市热力网设计规范》（CJJ 34-2002），热力站二级管网不宜跨出本街区的市政道路，热力站供热半径不超过 500 m。为简化操作，以一次管网为中心向两侧各延伸 500 m 作为服务半径，并进行覆盖范围评价。根据评价规则对长春市现状供热设施进行评价及形态修正后，得到供热设施服务范围。
⑥环卫设施服务范围评价。
环卫设施服务范围评价对象为居住及公共设施用地。根据《城市环境卫生设施规划规范》（GB50337-2003）、《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018），或根据专项规划确定不同收运方式设施的服务范围。结合《长春市环境卫生专项规划（2017-2020）》，按照移动式垃圾转运站 1 km、固定式垃圾转运站 5 km 的服务半径进行服务范围评价，经形态修正后，得到长春市环卫设施服务范围。
⑦医疗卫生设施服务范围评价。
医疗卫生设施服务范围评价对象为居住用地。根据《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018），15 分钟生活圈居住区应设置社区卫生服务中心（社区医院）和门诊部，服务半径不宜大于 1 km。根据各类医疗卫生设施服务实际情况，各级综合类医院也为居民提供基本医疗卫生服务，各类诊所、卫生室可作为社区卫生服务中心和乡镇卫生院的补充。
因此，对各级综合类医院、社区卫生服务中心（社区医院）、乡镇卫生院、门诊部等，按照 1 km 服务半径进行覆盖范围评价，各类诊所和卫生室按照 500 m 服务半径进行补充评价。根据评价规则对长春市现状各类医疗卫生设施进行评价及形态修正后，得到医疗卫生设施服务范围。
⑧教育设施服务范围评价。
教育设施服务范围评价对象为居住用地。一方面，根据《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018），15 分钟生活圈居住区、10 分钟生活圈居住区应设置初中和小学，服务半径分别不宜大于 1 km 和 500 m；
另一方面，综合考虑实际生活中由于教学水平差异和学区划分形成的跨区上学乃至全城范围交叉上学的普遍现象，以及新区、开发区等部分区域建设密度、人口密度较低的情况，可适当加大服务半径范围，或根据专项规划和实际情况划定服务覆盖范围。
依据《长春市规划区中小学校布局专项规划（2017-2035）》，初中以 2 km 为服务半径进行评价，小学以 800 m 为服务半径进行评价，九年一贯制学校、完全学校分别按照初中、小学类型参与评价，完全中学参与初中服务范围评价。新区、开发区等结合实际情况划定服务覆盖范围。评价结果经形态修正后，得到长春市初中、小学服务范围。
（2）叠加评价
单项评价完成后，将各项设施服务范围进行叠加，并按照下列规则处理：居住用地应处于上述所有八项设施服务覆盖范围内；公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地应处于给水设施、排水设施、环卫设施及公交设施服务覆盖范围内，中小学、医院、餐饮等类型用地需提供燃气、供热设施服务；其他类型建设用地应处于给水、排水设施及公交设施服务覆盖范围内，部分工业类用地需提供燃气、供热设施服务，如石化化工、机械与设备制造等。
按照评价规则，结合城市现状用地调查数据，对不同数量和类型设施服务范围覆盖的地块逐一进行判断，划定“市政公用设施和公共设施基本具备”的区域。经叠加评价后，得到设施筛选后的建成区（图 2）。
图2 建成区设施筛选范围示意图
3.2.4 功能修正
结合政府政策施行和城市管理需要，对设施筛选后的建成区划定结果进行功能修正。
一是分散在郊区但与城市联系密切的区域交通和公用设施用地，如机场、铁路编组站、污水处理厂等，按照用地界线纳入建成区范围；处于独立地段的军事、安保等特殊用地，不纳入建成区。
二是根据《城市园林绿化评价标准》（GB/T 50563-2010）并结合实际，将城市居民使用频繁、毗邻城市建设用地的郊野公园、森林公园等其他绿地纳入建成区，但面积不得超过总面积的 20%。
三是跨越城市河流的桥梁设施，应纳入建成区。
四是绕城高速公路不纳入建成区，完全被城镇建设用地包围的机场专用道纳入建成区；与高速公路连接的匝道，以收费站为界，内侧纳入建成区，高速公路一侧不纳入建成区。
五是部分市政设施和公共设施建设滞后或数据缺失但处于实际使用中且满足建成区其他要求的工业园区、开发区等城镇集中建设区域，按照外围用地界线纳入建成区范围。经过功能修正后，最终得到长春市的建成区范围（图 3）。
图3 长春市建成区范围示意图
04、建成区划定应用分析
建成区概念广泛应用于城市规划建设管理的各个方面，关系到政府政策落实和社会各界利益，具有十分重要的现实意义。在国土空间规划改革的背景下，以长春市为实践对象的建成区划定方法研究，除了传统的城市考核评估、城市管理等应用范围以外，还可以为城市用地评估评价、城市更新改造、规划编制等城市规划管理工作提供新的应用。
一是应用于城市建设用地评估评价。该方法在具体划定实践中通过在用地初划环节对城市建设用地和非建设用地进行整体性梳理分析，准确反映各类用地的规模与分布情况。持续的建成区划定实践，还将从时间维度客观地反映国土空间现状，为城市用地的评估评价提供基础支撑。
二是应用于城市更新改造。该方法在具体划定实践中较为系统、全面地摸清了城市基础设施建设与分布、棚户区和城郊居民点以及城市未开发利用地块等的情况，可作为实施城市更新改造的直接依据。
三是应用于国土空间规划及相关专项规划编制。开展基础评价、划定功能分区并制定差异化政策，实现全域管控，是新时期国土空间规划的重要内容。建成区划定既可为基础评价提供指标参数，也可为划定功能分区提供参考依据，同时其本身也可作为制定管控政策的主要对象和内容。
05、结束语
本研究在对标准规范、理论实践研究两个方面进行综合梳理分析的基础上，重点以城市规划管理需求为导向，对建成区概念进行了解析，明确了建成区的关键要素和基本内涵，制定了建成区划定的基本原则和详细的规则及步骤，形成了一套具有可操作性的划定方法，弥补了以往实践研究对概念解读不清晰进而导致划定方法不一致，以及忽视规划建设管理需要导致划定结果无法用于实际管理工作的不足。
研究按照“数据收集与预处理-用地初划-设施筛选-功能修正”的流程步骤，划定了长春市区范围内的建成区，通过影像比对、部门调研和实地踏勘等方式，验证了该方法的可行性和准确性。
结合项目实践，本研究探讨了在国土空间规划改革的背景下，新的建成区划定方法可应用于城市用地评估、城市更新改造、国土空间规划及相关专项规划编制等城市规划管理的新领域。与此同时，作为城市规划建设管理的基础性指标和基本内容，今后还需要在以下几个方面进行探索实践和深化研究：
一是应制定统一的技术指南。
国家并未出台建成区划定技术指南，部分城市以城镇建设用地代替建成区，与国家有关政策文件的要求不一致，也不利于城市管理政策的实施。此外，城镇建设用地统计同样面临缺少技术规则、统计口径不一致、人为主观因素干扰等问题，致使统计数据错漏，不能有效进行纵向分析。因此，应制定统一的建成区划定技术指南，形成明确的建成区划定操作规则，以便更好地执行国家政策，实施城市规划建设管理。
二是加强数据建设。
完整、准确的各类基础数据信息是开展建成区划定的基础和前提。为保证建成区划定工作的有效开展，应加强基础数据建设，定期开展基础数据统计，及时补充缺失数据，不断完善既有数据等，不断提高数据的准确性、完整性和现势性。
三是开展建成区优化策略研究。
在深化建成区分析的基础上，制定建成区优化提升策略，推进城市建设。在建成区内部进行设施优化完善，提高基础设施服务水平和质量，加大部分基础设施建设滞后区域的设施建设，推进非建设用地和未开发利用地块的开发建设，以及棚户区和“城中村”改造。在建成区外部，应对通过城市土地开发具备部分基础设施的地段，重点进行设施补充建设和用地开发，引导建成区有序增长和结构优化。
作 者
李宝山 长春市城乡规划设计研究院工程师
栾立欣 长春市城乡规划设计研究院院长，高级工程师
刘 学 长春市城乡规划设计研究院空间规划研究部部长，副高级工程师
刘 聪 长春市城乡规划设计研究院助理工程师
闫士忠 长春市城乡规划设计研究院工程师
来源：城乡规划
