引言：
《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下称“若干意见”）指出，全国建立“五级三类”的国土空间规划体系。按照“一级政府、一级事权、一级规划”的原则，国土空间总体规划分为“全国、省、市、县、乡镇”五个层级。《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》进一步要求“各级自然资源主管部门要将思想和行动统一到党中央的决策部署上来，按照《若干意见》要求，主动履职尽责，建立“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施。按照自上而下、上下联动、压茬推进的原则，抓紧启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划（规划期至2035年，展望至2050年），尽快形成规划成果。”并配套印发《市县国土空间总体规划编制指南》。
目前，按照中省相关文件和技术指南要求，部分城市也在有序推进市县国土空间规划编制工作，但是作为国土空间总体规划编制最基本单元的乡镇一级，国家层面并未出台能够指导规划编制的技术文件，目前全国也鲜有乡镇具体开展编制工作。因此，笔者结合中省有关文件和日常工作经验，对乡镇国土空间规划编制方法进行了浅显的思考，以供参考。
一、乡镇国土空间规划的功能与定位
乡镇上联城市、下接乡村，作为五级国土空间规划体系的最基本单元，承担着由上传导、中间管控、向下指导的重要作用，因此乡镇国土空间总体规划发挥的主要作用应当包含三个方面的内容。一是贯彻落实省、市、县国土空间规划关于本乡镇的具体要求，有力保障重大战略布局的落实；二是摸清乡镇全域各类资源底数，明确刚性管控要求，划定国土空间保护开发格局，完善全域支撑体系，指导集中建设区建设发展，形成国土空间“一张图”；三是建立规划刚性传导体制机制，指导各项专项规划、详细规划、乡村规划的编制和实施。
二、乡镇国土空间规划组织程序及数据基础
《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。
1.编制方式
根据《若干意见》，笔者认为乡镇国土空间总体规划的编制方式较为灵活，各地可结合规划编制和管理需要，选择将市县与乡镇国土空间规划合并编制，或以几个乡镇为单元编制镇级国土空间规划，或多带带编制镇级国土空间规划。
2.编制主体
市县与镇国土空间规划合并编制时，规划编制主体为市县人民政府，由市县自然资源主管部门会同相关部门及镇人民政府开展具体工作。
以几个乡镇为单元编制镇级国土空间规划时，规划编制主体为县人民政府，由市县自然资源主管部门牵头会同相关部门及乡镇人民政府开展具体工作。
多带带编制镇级国土空间规划时，乡镇人民政府作为规划编制主体开展具体工作，县自然资源主管部门与其他相关部门应予以协助。
3.编制程序
编制程序包括准备工作、专题研究（根据实际需要选择）、规划编制、规划多方案论证、规划公示、成果报批、规划公告等。
4.数据基础
乡镇国土空间总体规划应当以第三次国土调查成果数据为基础，形成统一的工作底数。结合基础测绘和地理国情监测成果，收集整理自然地理、自然资源、生态环境、人口、经济、社会、文化、基础设施、城乡建设、灾害风险等方面的基础数据和资料，以及上位国土空间规划和相关规划成果、审批数据。
三、编制思路
1.基本原则
（1）生态优先、绿色发展
践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度。
（2）以人民为中心、高质量发展
以人民对美好生活的向往为目标，坚持增进人民福祉，改善人居环境，提升国土空间品质。建设美丽国土，促进形成生产、生活、生态相协调的空间格局，实现高质量发展，满足高品质生活。
（3）底线约束、刚性管控
严格落实上位各类空间规划的刚性管控要求和约束性指标。充分利用大数据等技术手段，建立乡镇基础信息数据库，实现国土空间规划“一张图”管控。
（4）因地制宜、有序发展
尊重各地自然、经济、社会和城乡发展现状,因地制宜开展规划编制工作,科学有序统筹布局国土空间开发保护格局。
（5）共建共治、共享发展
加强社会协同和公众参与，充分听取公众意见，发挥专家作用，实现共商共治，让规划编制成为凝聚社会共识的平台。发挥市场配置和政府引导作用，推进空间治理体系和治理能力现代化,实现经济效益、社会效益、环境效益相统一，使发展成果惠及乡镇百姓。
乡镇国土空间总体规划技术框架
2.主要内容
2.1 资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价
（1）评价目标
通过开展生态保护重要性评价、农业生产适宜性评价、城镇建设适宜性评价、农业生产和城镇建设承载规模评价，识别生态保护极重要区，明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间，为编制国土空间规划，优化国土空间开发保护格局，完善区域主体功能定位，划定三类空间和三条控制线，实施国土空间生态修复和国土综合整治重大工程提供基础性依据，推动镇村国土空间实现高质量发展。
（2）评价方法
按照自然资源部《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》开展具体评价工作。
（3）评价内容
乡镇级国土空间规划评价工作应当在省级、市县级评价结果基础上，从具体落实生态保护要求的视角开展具体工作。
a.生态保护重要性评价
对镇域范围内水源涵养、水土保持、生物多样性、防风固沙等所涉及到的生态保护重要性，以及生态脆弱性或敏感性进行评价。
b.农业生产适宜性评价
对土地资源、水资源、光照资源、气候等自然条件进行分析，在生态保护极重要区以外的区域，开展种植业、畜牧业、渔业等农业生产适宜性评价，识别农业生产适宜区和不适宜区。
c.城镇建设适宜性评价
对水资源、地形地貌、地质灾害等影响和制约镇村建设的因素进行分析，在生态保护极重要区以外的区域，开展镇村建设适宜性评价，着重识别不适宜镇村建设的区域。
d.农业生产承载规模评价
从水资源、土地资源等角度进行评价，确定可承载的农业生产最大规模。从空间约束的角度，将生态保护极重要区和种植业生产不适宜区以外区域的规模，作为空间约束下耕地的最大承载规模。最终取上述约束条件下的最小值作为农业生产承载的最大合理规模。
e.镇村建设承载规模评价
主要从水资源的角度，确定可承载的人口规模及建设用地规模。从空间约束的角度，将生态保护极重要区和城镇建设不适宜区以外区域的规模，作为空间约束下镇村建设的最大规模。最终取上述约束条件下的最小值作为镇村建设承载的最大合理规模。
（4）评价成果
资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价成果应包括评价的具体方法及分析过程，结果能够对对国土空间格局、主体功能定位、三条控制线、规划主要指标分解方案等提出建议。具体成果应当包括报告、表格、图件等。
2.2 发展目标与战略
（1）总体定位
依据上位规划和区域发展要求，统筹考虑乡镇区位交通、自然资源、历史文化、经济社会发展等条件因素，结合乡镇自身特色及规划期内亟需解决的问题，明确全域保护和发展的总体定位。
（2）发展目标
贯彻生态文明、高质量发展理念，落实国家、省重大战略部署，结合乡镇自身发展条件和区域发展环境，从国土空间格局、土地利用管制、生态保护修复、镇村发展布局、支撑体系建设、规划实施保障等方面提出近、远期规划目标。
（3）发展战略
围绕总体定位与发展目标，提出推动国土空间格局保护与开发、土地利用管制、生态保护修复、镇村发展布局、支撑体系建设、规划实施保障等的战略。
2.3 国土空间开发保护格局
（1）总体格局
以“双评价”分析为基础，结合规划目标与战略，合理安排城镇、乡村、产业开发轴带和重要节点、重大交通基础设施网络，构建城乡一体,多中心、网络化、组团式、集约型的国土空间开发格局。统筹“山水林田湖草”等保护类要素，落实生态、农业、历史文化等重要保护区域和廊道，因地制宜确定国土空间保护、修复、治理总体格局，构建全域保护与开发协调发展的国土空间总体格局。
（2）国土空间功能区划
以“双评价”分析结果和上位规划为依据，在国土空间开发保护格局基础上，划定全域优化开发区、限制开发区和禁止开发区。同时以上位规划有关生态保护、环境保护要求，划定全域生态功能区划和环境功能区划。
（3）“三类空间”和“三条控制线”划定
严格落实市、县（市）国土空间总体规划要求，科学划定生态、农业、镇村空间，统筹优化生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界控制线以及其他涉及的各类保护线，形成国土空间开发保护底线“一张图”。
2.4 国土用途管制
（1）国土空间管制分区
贯彻落实上位规划要求，围绕规划目标，划定全域允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区，确定各区面积，并分别制定管控规则。
（2）国土空间用途分区
在国土空间管制分区划定的基础上，将全域划分为永久基本农田保护区、一般农地区、城镇建设用地区、村庄建设用地区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区、牧业用地区、其他用地区，分别确定各区面积和管控规则。
（3）国土空间用途分类
制定全域土地利用结构优化调整方案，明确规划导向，提出结构优化、布局调整的重点和方向，合理确定农用地、建设用地、其他用地等的规模及比例结构。核算规划基期年、2025年、2035年的各类用途用地增减情况统计表。
2.5 国土综合整治与生态保护修复
（1）国土综合整治
贯彻落实上位规划关于国土整治的管控要求以及准入退出和转换规则。综合考虑国土整治潜力、经济社会发展状况、农民意愿及资金保障水平等因素，制定国土整治方案，确定整治的类型、规模、范围和方式。统筹推进农村土地综合整治，规范开展城乡建设用地增减挂钩。对存量低效用地加强评价和引导，调整优化农村居民点用地布局，加快“空心村”整治和危旧房改造，完善农村基础设施建设与公共服务设施供给。
（2）生态保护修复
以“山水林田湖草生命共同体”系统思想为指导，针对镇全域自然生态存在的主要问题，明确生态修复的重点任务、重点区域、具体措施和要求，系统开展矿山生态修复、土壤污染治理、水生态修复及其他重要生态系统保护修复，提高生态空间完整性和网络化。
2.6 镇村发展布局
（1）镇村体系规划
结合全域国土空间总体布局发展要求，针对镇村空间布局、镇村规模等级结构与规模存在的问题，研究确定镇村发展调控策略，明确中心村与基层村，结合农业产业发展布局，确定镇村职能结构和规模等级，构建城乡协调发展的镇村空间结构体系。
（2）产业发展规划
结合资源禀赋及产业发展基础，依据乡镇发展战略定位，分别针对第一、二、三产业，科学确定产业发展目标，构建三产融合发展的产业发展体系，统筹规划全域产业空间布局，合理确定重点产业布局位置和规模，明确鼓励发展类、限制发展类、禁止发展类、允许发展类等产业类型，制定产业引导措施。
（3）美丽乡村建设规划
贯彻落实乡村振兴战略要求，因地制宜，突出重点，充分结合当地发展阶段和实际需要，合理确定全域美丽乡村建设目标。重点从村庄空间布局、环境综合整治、乡村产业发展、基础设施配套、传统文化保护等方面提出美丽乡村发展引导策略，重点解决农民群众最关心最直接最现实的利益问题，把乡村建设成为宜居宜业的美丽新家园。
2.7 支撑体系规划
（1）综合交通设施
落实上位规划对公路、铁路、机场、港口等重要交通设施布局和廊道控制要求，提出镇域综合交通发展目标和策略，合理构建城乡综合交通体系，完善镇域道路网布局，明确主次干路等级、走向、红线宽度等要求；提出对公交站场及线路、停车场等的政策指引和规划要求。
（2）公共服务设施
坚持城乡融合发展，建立覆盖城乡均衡布局的公共服务体系，确定全域公共服务中心体系，明确教育、医疗、文化、养老、体育等各类公共服务设施的配置标准和布局原则。推动城乡基础设施互联互通，加快公共服务向农村延伸，统筹镇村公共服务设施供给，提出协同共享、均等分级的配置要求，推动农村服务设施提档升级。
（3）基础设施
落实上位规划有关重要市政基础设施廊道和重大邻避设施控制要求，按照区域协调、城乡统筹、因地制宜、量力而行的原则，确定各类市政基础设施的建设目标，预测全域供水、排水、供电、通信、燃气、供热、垃圾处理需求总量，确定各类设施建设标准、规模和重大设施布局。
2.8 集中建设区规划
（1）集中建设区空间布局
按照乡镇发展战略和目标，以“双评价”结果为依据，合理确定集中建设区用地发展方向和规模。对集中建设区空间结构进行优化调整和科学布局。强化城镇建设用地节约集约利用，分别确定各片区（组团）人口规模、用地规模，针对性提出发展目标和策略。
（2）集中建设区用地布局
在集中建设区空间布局的基础上，优化集中建设区用地布局，合理确定主要用地类型规模和比例结构。确定集中建设区内公共服务设施、基础设施、绿地广场、文物古迹等的用地界线，引导居住用地、商业服务业用地布局、行政办公用地、工业用地、物流仓储用地等，为国土空间详细规划的编制提供基本依据。
（3）道路交通规划
有机衔接乡镇及区域对外交通、轨道交通、公共交通、客运枢纽、货运枢纽、物流系统等重大交通设施布局，确定城镇道路系统，构建道路网络体系，确定道路层次等级及断面形式，布局停车场、加油加气站、非机动车停车场等各项道路交通设施。对公共交通系统和慢行交通系统提出规划目标和指引。
（4）市政工程规划
合理预测集中建设区给水、排水、电力、电信、燃气、供热、垃圾处理需求总量，提出各类工程设施的建设目标、规模、标准，确定重大点状设施和重要线性工程的布局位置、路线和管控措施。结合乡镇实际情况，探索开展海绵城市、综合管廊、垃圾分类收集和处理设施建设工作，逐步提升和推广乡镇绿色基础设施建设水平。
（5）综合防灾规划
确定城镇设防标准，重点对集中建设区防洪工程、抗震工程、消防规划、人防工程、地质灾害防治、公共安全体系等提出规划原则、目标及措施，确定重大防灾设施位置和规模。
2.9 规划实施保障
（1）建立规划实施和管控体系
构建统一的空间规划体系理念,以国土空间规划为统领，有序完成控制性详细规划、各类型专项规划、村庄规划等的编制工作,确保各级规划在总体要求上方向一致,在空间配置上相互协调,在时序安排上科学有序。
建立乡镇各类数据库和年度更新维护机制,有条件的乡镇可探索建立辅助决策协同平台及国土空间规划监测评估预警管理系统,与市、县实现信息互通,提升镇村建设和运行实行精细管理水平。
（2）建立规划实施体检评估机制
建立国土空间规划体检评估机制,加强规划过程性管理,对规划实施情况进行实时监督、定期检查、常态化评估，实施规划动态维护。完善规划实施机制、优化调整近期建设计划和年度实施计划等方式,确保乡镇国土空间规划各项内容层层传递和有序落实。
（3）建立完善公众参与机制
利用规划展览展示和信息化技术等多种形式,搭建全过程、全方位、高效化的公众参与平台, 完善规划公开制度,广泛邀请各领域专家和群众积极参与,提升人民群众参与规划实施的积极性和能力,提高规划编制、决策、实施的可操作性。
结语
2018年，陆昊部长在武汉调研时提到，国土空间规划既不是城市规划,也不是土地利用规划,而是一个全新的规划。如何更好的开展国土空间总体规划编制，需要从业者深刻认识党中央决策部署和国家大政方针，同时结合地区实际发展阶段和需要，准确把握当前面临的突出问题，因地制宜的开展规划编制工作。陕西省地理空间南北长而东西短，关中、陕北、陕南三大区域自然环境和资源禀赋差异较大，当前国土空间开发保护所面临的问题也有所不同，本文只是作者在参考了湖南、山东、江西等省份有关文件后，从宏观层面对陕西省乡镇国土空间规划编制方法进行了梳理，并未展开就三大区域分别提出规划编制思路，难免有所不足，仅是抛砖引玉，希望引起大家对乡镇国土空间总体规划的关注与探讨。
文章来源：陕西国土空间规划
