《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确了“十四五”期间社会经济发展主要目标。其中提出了“产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展，完善自然资源产权制度改革和市场化、多元化生态补偿机制，保障国家粮食安全和提高农业质量效益和竞争力”等目标，这些目标与农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地（《农村土地承包法》称为农村土地）的产权制度改革密切相关。那么“十三五”期间在农村土地产权制度改革领域取得哪些成效？“十四五”期间，在新发展目标和任务指导下，农村土地产权制度改革又面临着怎样的任务，该如何进一步推进其改革？这些问题亟待回答。
一、“十三五”期间农村土地产权制度改革成效
“十三五”期间农村土地产权制度改革主要集中在新一轮确权颁证工作落实、农村土地承包关系稳定并长久不变和“三权分置”制度的建立三个方面。从2014年开始整省试点农村承包地确权登记颁证并逐步全面推开，目前全国农村承包地颁证率已超过96%。2018年底新修订的《农村土地承包法》明确了第二轮耕地承包期满后再延长30年的法律依据，确定了对土地承包经营权的物权保护，让农民吃上了长效“定心丸”，切实维护了亿万农民的土地权益。
2016年在土地所有权与承包经营权两权分离的基础上，根据实践需求，提出了“集体所有权、农户承包权和土地经营权”分离的“三权分置”制度，并在新修订的《农村土地承包法》确立法律依据。“三权分置”被誉为继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，它强调落实农村集体土地所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，有效促进了农村土地流转市场和新型农业经营主体的发育，实现了土地资源优化配置，唤醒了农村“沉睡”的土地资产，为促进乡村振兴、实现农业农村现代化创造了有利条件。
截至2020年，全国家庭承包耕地流转面积超过了5.55亿亩，形成了农户主导型、新型经营主体主导型和村集体主导型等多种土地流转模式；截止2018年9月全国232个土地经营权抵押试点地区累计发放964亿元贷款，形成了直接抵押、担保与反担保等多元化担保机制。截至2018年已确权集体林地面积1.80亿公顷，占纳入集体林权制度改革面积的98.97%，97.65%的已确权林地发放了林权证，林权流转规范稳步推进，林权抵押贷款余额达1270亿元。截至2018年底，全国16个省区开展草原确权承包登记整体试点，探索建立健全信息化规范化的草原确权承包管理模式和运行机制。全国已承包的草原面积约为43.08亿亩，占可利用草原面积的88.21%。除此之外，在产权制度改革基础上，耕地轮作休耕制度和林地、草地的生态补偿机制得以初步建立并在不同地区实践，为积极探索耕地地力保护和土地资源生态价值实现奠定了产权基础。
二、“十四五”期间农村土地产权制度改革面临的挑战
一是改革奠定了土地市场化配置的制度基础，但“三权分置”制度的法律表达和实践形式仍有待进一步明确。“十四五”期间在土地要素市场化配置领域要建立起完善有效的市场机制。现阶段以“三权分置”为核心的土地产权制度基本完成了农村土地市场化配置的产权安排，但是仍存在三方面挑战。第一、尚未回答清楚集体所有权主体具体归属和所有权落实途径。虽然明确规定村集体经济组织作为集体土地所有权主体，履行监督管理职能，但是现实中村集体、村小组、合作社等不同主体都在履行所有权职能，存在所有权主体虚置与权能缺位问题。第二、法律已经明确了土地承包关系稳定，但是调查资料显示，现实实践中仍然存在三成以上的农户希望通过土地调整来平衡人地矛盾，承包权的稳定性威胁依然存在。第三、“三权分置”制度的具体实践形式仍在探索中，全国范围内虽然涌现出多样化的土地流转模式、土地经营模式、经营权抵押模式等实践形式，但是缺乏规范的实施管理办法，地方政府和村集体干预程度不一，既限制了土地市场配置效率的进一步提升，也存在侵害农民和村集体合法权益的风险。
二是改革如何有效平衡农村土地的经济功能、社会功能和生态功能尚不明晰。现阶段以要素市场化配置为导向的产权制度改革，较多关注土地市场配置效率提升、农业生产增收和农民权益保护等，凸显其对经济功能和社会功能的关注。“十四五”期间提出完善自然资源产权制度改革和市场化、多元化生态补偿机制，那么在保护土地生产功能、保障社会功能的基础上，如何实现生态功能的有效发挥，成为农村土地产权制度改革面临的挑战。耕地、林地和草地都开始探索生态补偿机制，但是在生态补偿过程中地方政府、村集体、农户、新型经营主体等相关权利主体分别承担何种职能，利益如何分配仍然缺乏明确规定，以“三权分置”为核心的土地产权制度改革也尚未做出清楚回答，限制了生态补偿机制，尤其是市场主导型的生态补偿机制的有效实施。
三是改革步调不一，林地和草地产权制度改革明显滞后于耕地。以“三权分置”为核心的耕地产权制度不断巩固和完善，在土地确权、承包期延长、经营权流转、抵押等环节已经取得显著成果，积累了丰富的耕地产权制度治理经验。集体林权制度改革借鉴了耕地产权制度改革的经验，目前正在加快建立集体林地“三权分置”的运行机制，进一步放活集体林经营权，促进多种形式的适度规模经营，引导金融资本和社会资本进山入林，但林权抵押贷款、融资、评估、流转和收储机制尚未健全，生态补偿机制仍在探索，所有权和经营权主体关于林地的经济功能和生态功能间的认识矛盾仍然存在；集体所有和国家所有集体使用的草原“三权分置”制度仍然处在地方探索中，缺少全国层面的运行机制，使得草原产权制度改革显著滞后。“十四五”期间要加快推进农村林权和草原权的“三权分置”制度改革，构建统一的农村土地产权体系，统筹推进自然资源资产产权制度改革。
三、“十四五”期间农村土地产权改革的主要任务
首先，全面厘清农村土地“三权分置”制度下的权利主体和权能范围，完善农村土地产权制度的法律法规。一方面，厘清农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地和草地的所有权、承包权、经营权主体的对象，避免主体不清、缺位或越位；另一方面，根据耕地、林地和草地的特征，在原有法律法规约定的权能基础上，有效拓展所有权与经营权的权能，强化所有权主体对农村土地的监督、管理职能和经营权主体保障粮食安全和生态安全的义务，避免“非农化”、“非粮化”和生态环境功能下降。
其次，丰富农村土地“三权分置”的有效实现形式，提升农村土地要素市场配置效率。一方面根据“三权分置”制度界定的权利主体与权能范围，因地制宜地完善现有的集体主导、新型经营主体主导和农民主导型的农村土地“三权分置”的实现形式；另一方面，结合生态旅游、生态补偿、生态产品价值实现等新模式，积极探索其他农村土地“三权分置”有效实现形式，在保障粮食安全和生态安全的前提下进一步提升土地要素市场配置效率。
最后，加快农村林地和草地产权制度改革，建立统一的农村土地产权体系。坚持“生产生态有机结合，生态优先”的理念，完善农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的林地和草地的“三权分置”制度，构建农村耕地、林地和草地统一的产权体系。
四、“十四五”期间完善农村土地产权制度的建议
首先，鼓励地方多样化实践，丰富“三权分置”的实现形式，根据实践经验明晰权利主体和权能范围。第一，在不同经济发展水平和人地矛盾的地区，继续开展耕地托管、流转、抵押、入股等多种模式的实践，不断丰富不同模式下耕地所有权、承包权和经营权的实现形式，通过有效的实现形式避免实践中土地调整压力带来的承包权和经营权不稳定风险，为从法律维度明确耕地权利主体和权能范围提供依据；第二，结合家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营、委托经营等集体林经营方式创新，在法律约定的基本权能基础上，进一步拓展集体林权用于发展林下经济、森林旅游、森林康养、生态补偿等领域的新权能；第三，借鉴耕地和林地“三权分置”制度改革的经验，结合“生产生态功能有机结合，生态优先”的理念，扩大草原“三权分置”的试点范围，探索土地草原股份合作、土地草原托管半托管等服务集中型方式或者统一连片流转和按户连片耕种等土地草原集中型方式，推动土地草原承包权和经营权直接分离。在有条件的地方稳妥推进进城落户农牧民土地草原承包权有偿退出试点。
其次，激发村集体的引导功能，发挥农村土地集体所有或国有土地集体使用的制度优势。农村土地“三权分置”改革与实践中，应积极发挥村集体的中介、协调与监管职能，引导村集体以适当方式介入具体的农村土地利用和管理实践当中，防止农户承包权利被削弱、被代替、被剥夺，避免因承包农户随意中止土地流转造成的土地经营权不稳定。这不仅包括建立流转平台、规范流转价格、监管土地利用，协调流转、抵押中纠纷等已有的地方实践，还要允许收取一定的土地流转协调管理费激励村集体积极参与更多的“三权分置”实践。尤其是林地和草地在“三权分置”制度改革框架下，由于侧重生态功能，更应引导村集体发挥所有权主体的引导功能和监督管理功能，凸显我国农村土地集体所有或集体使用的制度优势，让土地集体所有制在市场经济体制下焕发出勃勃生机。
最后，落实和完善农村土地产权制度改革的配套措施，充分释放改革效果。第一，政府要加强农村土地经营中的监督、管理和服务工作，规范指导农村土地“三权分置”实现，保证所有权、承包权、经营权主体不错位、不越位，确保农民和经营权主体权益不受损害；第二，完善农村土地要素交易服务体系和信用体系建设，探索建立全国统一化的农村土地交易平台，提供登记查询、信息传递、金融支撑、信用分级、法律咨询、纠纷调解等服务；第三，建立科学合理的土地要素价格配套机制，避免农村土地流转价格过低或过高带来的农民权益受损、土地粗放利用等问题；第四，积极探索农村土地生态补偿机制和生态产品价值实现机制，促进土地产权在生态产品价值市场化交易中的作用。
作者：马贤磊 王怀友 吴一恒 ，南京农业大学中国资源环境与发展研究院
来源：中国土地科学
