2020年10月31日，第17届中国城市规划学科发展论坛上，中国科学院科技战略咨询研究院副院长樊杰教授发表主题演讲 “‘十四五’时期的国土空间治理与区域经济布局”。
演讲介绍了区域协调发展战略和主体功能区战略的内涵，从目标、问题两方面分析了我国“十四五”区域经济空间发展的导向，并针对我国“十四五”期间国土空间治理与区域经济布局的问题提出建设性的对策。
01、引 言
我国实现现代化的短板之一就是治理体系与治理能力现代化水平欠佳，而空间治理体系，是我国治理体系中最薄弱的方面之一。党的十八大以来，国土空间治理成为机构改革背景下的重要议题，国土空间规划这一统筹部门间和地区间有序发展的重要政策工具，也成为空间治理体系的重要组成部分。
近日召开的十九届五中全会，提出了“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新兴城镇化”的新要求，其中提出四大战略：区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，以及新兴城镇化战略。在此主要针对区域协调发展战略、主体功能区战略做一简要探讨，进而引出对“十四五”的一些理解和建议。
02、区域协调发展战略和主体功能区战略的内涵
区域协调发展战略，永恒的主题是缩小区域间的差距或差异，例如经济差距的缩小、自然环境的协调、生活福祉和基本公共服务的普及等。
主体功能区战略，则是依据地域功能理论，对特定区域保护、开发等进行评价（即国土空间规划中的“双评价”），结合当地发展状态确定其承担某一主体功能；而在其制度框架下，通过“三区三线”的划定和相关配套政策，并辅以承载力监测预警机制实现战略的落地。
03、“十四五”时期目标导向下的新要求
（1）发展阶段的新要求——从不协调走向协调。我国人均GDP刚刚超过1万美元，而各国发展历史都表明，该时期国内区域的经济差异会持续扩大。改革开放40多年以来，我国区域经济发展水平不断扩大，新世纪初国家就提出过“西部大开发”等战略。今后至本世纪中叶，新的发展阶段要求我国必须从区域不协调走向区域协调，“十四五”时期要争取步入区域差距从扩大到缩小的拐点。
（2）高质量发展的新要求——从不高质量发展走向高质量发展。非高质量发展往往过分重视经济层面，而“五位一体”布局要求中的“五位”应该同时迈向高质量。为此，要实现发展理念与指导思想的根本转型，新时期“五大发展理念”包括：创新、协调、绿色、开放、共享，指导思想包括“以人民为中心” 、“绿水青山就是金山银山” 等。
（3）实现现代化的新要求——“三个均衡”和“四个一致”。“三个均衡”指人口与经济的空间分布相均衡、人口经济与资源环境空间分布相均衡、流空间与静止空间的区位优势取向相均衡；“四个一致”则指城市类型多样但综合价值趋于一致、城乡特色鲜明但综合价值趋于一致、各区域自然、文化特色不同但综合价值趋于一致、流动空间和静止空间的作用价值趋于一致。
04、“十四五”时期问题导向下的新认知
从问题导向看，当前区域经济发展的主要问题在于发展不平衡、不充分和不系统。
（1）不平衡：中国经济发展的区域差异正逐步以东西差异为主，转变为以东西差异和南北差异并存为主要特征。
（2）不充分：我国在全球产业分工中仍扮演着承担产业科技含量和附加值较低、而资源消耗和环境污染程度较高的角色，产业链的高端前沿都有“短板”，且完整性、安全性、韧性都有所不足。
（3）不系统：国土空间治理体系尚未开成系统，亟需充分发挥市场机制和社会治理的作用，发挥个人、社区、企业、社团等多元化治理主体的能动性。此外，国土空间规划体系初步建立，还有待实践并完善。
05、“十四五”时期的举措建议
习总书记指出，要推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。其内涵就是要从重视计划的传统区域经济布局方式，向着重视政府与市场关系，进而提升创新链、产业链、供应链、价值链的现代区域经济布局方式转变。
举措一：集聚中的均衡——新协调模式。以经济和人口同步集聚为准则，在进一步做强做大经济集聚区的过程中，实现区域经济协调发展。
举措二：优化重大生产力布局——新抓手。以重大生产力布局为抓手，形成区域布局新面貌。
举措三：打赢欠发达地区、相对贫困地区现代化的持久战。从宏观角度看，主要是解决东北和西北地区的发展方式问题，尤其要注意科技创新等新经济要素的在欠发达地区短板更加明显。从中微观角度看，主要是解决城乡协调发展问题，使未来我国城乡关系实现人口双向流动、各具风貌特色、各具社会形态，并实现公共服务均等化。
文字报道：王启轩，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生
本文为现场演讲内容摘录，详细内容请关注《城市规划学刊》2020年第6期
