2025年3月18日，辽宁省自然资源厅国土空间生态修复处起草《关于学习运用“千万工程”经验开展全域土地综合整治的实施意见》（征求意见稿）。
关于学习运用“千万工程”经验开展全域土地综合整治的实施意见
（征求意见稿）
各市人民政府，省沈抚示范区管委会，省直有关部门：
为贯彻落实《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号），经省政府同意，现就我省开展全域土地综合整治工作提出如下实施意见。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行习近平生态文明思想，深刻领会党的二十大和二十届二中、三中全会精神，贯彻习近平总书记对浙江“千万工程”批示精神和在辽宁考察时重要讲话精神，落实省委、省政府工作部署，坚持人民至上、共建共享，坚持规划先行、统筹谋划，坚持实事求是、量力而行，坚持立足当下、谋划长远，发挥全域土地综合整治空间统筹、资源聚合、资金整合、政策融合、部门协同的平台作用，依据国土空间规划，以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，优化生产、生活、生态空间格局，促进城乡要素平等交换、双向流动，助推农村一二三产业融合发展、城乡融合发展、区域协调发展，为我省乡村全面振兴、“美丽辽宁”建设和经济社会高质量发展提供有力支撑。
二、加强规划统筹和系统谋划
（一）进一步完善国土空间规划编制体系。严格实施国土空间总体规划和生态修复专项规划，加快实现镇村空间规划管理全覆盖，结合乡镇级国土空间规划、村庄规划和详细规划编制实施，进一步细化优化土地整治目标、任务和空间安排，为合理划分乡镇基本实施单元、明确各区域整治重点提供依据。鼓励实施全域土地综合整治的乡镇按照详细规划深度镇村联动编制乡镇级国土空间规划，细化整治地块和整治措施。
（二）细化“三区三线”管理要求。切实维护“三区三线”划定成果的严肃性，在确保耕地保护目标不降低、城镇开发边界规模和扩展倍数不扩大、生态保护红线面积不减少的前提下，可通过实施全域土地综合整治，对土地开发利用方式进行局部微调、统筹优化。全域土地综合整治区域空间范围及“三区三线”数据更新等信息，及时按程序纳入全国国土空间规划“一张图”系统，方可作为规划管理、用地审批、执法和督察的依据。
（三）鼓励编制全域土地综合整治专项规划。县级人民政府是全域土地综合整治实施的责任主体，负责统筹谋划县域内全域土地综合整治工作。鼓励有条件的地区依据国土空间总体规划和生态修复专项规划，在全面摸清整治潜力的基础上，编制县级全域土地综合整治专项规划，划定整治单元，明确整治内容、整治措施和预期目标，对中、远期土地整治工作进行系统安排，分阶段实施。
（四）规范项目化实施管理。坚持“省级整体部署、市级过程监管、县级统筹谋划”的实施路径，在取得实施单元内村民支持、农村集体经济组织或村民委员会同意后，划定整治区域，编制全域土地综合整治实施方案。允许条件成熟的地区结合实际开展跨乡镇整治。实施方案应在充分论证项目实施的可行性前提下，明确具体整治目标、任务、子项目安排、空间布局、低效用地整合、城乡建设用地增减挂钩、产业导入、权属调整、实施步骤、资金来源等，逐级报省自然资源厅批准，成熟一个、实施一个。涉及“三区三线”优化调整的，按规定程序报批。实施方案中各类子项目由相应主管部门组织实施监管，依法依规履行立项和招投标程序，对属于同一行业主管部门且具备统一施工条件的子项目，鼓励结合实际探索“多审合一”制度创新，可进行合并立项、统一招投标。项目实施应严格执行相关行业领域技术标准，规范开展子项目验收和整体验收。验收通过后，县级人民政府应明确后期管护责任，确保长期发挥整治效益。
三、推进农用地整治
（五）优化耕地和农用地布局。在尊重农民意愿的前提下，自愿互信的基础上，采取“承包权不动，经营权连片”的方式，聚焦田块合并、零星地块开发、复垦和复耕，实施耕地集中连片整治，形成“百亩、千亩、万亩”集中连片耕地。在确保耕地总量不减少的前提下，允许通过异地置换的方式，引导园林地“上坡”、耕地“下坡”；逐步调出河道湖泊内的不稳定利用耕地，推动农业生产空间布局优化。确需对零散林地进行调整的，按照林地总量不减少、相对集中连片的要求，编制林地补充和森林植被恢复方案，经有关部门批准同意后纳入全域土地综合整治实施方案同步实施。涉及将第三次全国国土调查为林地、实际上属于在农民依法承包经营的耕地上种树的，按照相关规定逐步恢复为耕地。
（六）耕地提质改造。优先支持整治区域实施高标准农田建设，通过田块整治、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保护、农田输配电等农田基础设施建设，补齐农业基础设施短板，改善农机作业条件，提升水土保持能力，促进农业现代化。通过土壤改良、土壤培肥、间作轮耕等方式，提升农田地力，推动低产田变高产田。率先把永久基本农田建成高标准农田。推进高标准农田建设项目管理方式改革创新，鼓励支持新型农业经营主体通过全域土地综合整治参与高标准农田建设。
（七）合理调整永久基本农田。确需对布局零星、破碎、散乱和配套设施不完善、不便耕种的永久基本农田进行布局优化调整的，应坚持“总体稳定、微调优化”的原则，依据相关规定实施，确保整治后永久基本农田面积不减少、质量有提升。调整规模原则上不得超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%。优先将符合有关要求的整治新增耕地、高标准农田划入永久基本农田储备区，符合条件的按规定补划为永久基本农田。
（八）强化农田生态化改造。采取多种生态化改造措施，维护农田生态系统健康，发挥农田生态功能。充分利用本地乡土植物、材料、技术和工艺，建设防护林、道路、沟渠、护坡等田间生态化工程，提升农田生物多样性。推进农田水土流失综合治理和土壤污染防治，加强损毁、退化农田生态修复，恢复和提升农田生态景观服务功能。
（九）促进耕地长期稳定高效利用。落实耕地用途管制制度和耕地种植用途管控机制，引导“非农化”“非粮化”耕地逐步复垦复种。在耕地集中连片整治的基础上，稳妥推进农用地承包经营权流转，建设规模化经营的现代农业产业园、田园综合体。允许在集中连片耕地周边规划设施农业用地和建设用地，为农业适度规模化经营和发展现代农业创造条件。鼓励发挥“土地整治+”平台作用，发展新型农业经营主体和社会化服务，培育农业特色产业。
四、实施建设用地整理
（十）推进城乡建设用地布局优化。可运用城乡建设用地增减挂钩政策，释放农村建设用地潜力，对零星、破碎、插花的建设用地地块实施统一整治，通过复垦、归并等措施，对建设用地进行空间位置调整、地块整合，形成集中连片的建设用地，促进城乡产业协调发展，助推城乡资本、技术、人才等要素的自由流动与优化配置，加速城乡融合发展。整治区域内涉及建设用地区位调整使用的，可编制增减挂钩实施专章，统筹安排拆旧复垦、安置建新和指标使用等，纳入全域土地综合整治实施方案打包审批。确需在城镇开发边界外零星布局城镇建设用地的，新增零星城镇建设用地规模可不计入所在县（市、区）年度新增建设用地规模核算比例。对于年度内，经验收复核的拆旧复垦新增耕地面积全省排名前十的县（市、区），在下一年度奖励一定规模的新增建设用地计划指标，由县级人民政府统筹使用。
（十一）推进村庄建设用地整理。严格落实“一户一宅”等宅基地管理规定，推进空心村、废弃地、危旧房改造和整理，推进土地盘活利用和村庄更新建设。在确保县域村庄建设边界总规模不增加的前提下，支持具有一定辐射和带动作用的中心村和重点村，通过建设用地整理，适当扩大村庄建设边界，建设新型住宅，配套完备的基础设施和公共服务设施，改善人居环境，进一步强化村庄功能。在充分尊重农民意愿，做好社会稳定性评估和风险监测防控的基础上，稳步推进人口流失严重、空心化程度较深的村庄撤并，要确保先安置、再拆旧，完善多元化安置补偿机制，严禁违背群众意愿大拆大建，不得强迫农民“上楼”。推进宅基地管理制度改革，探索宅基地资格权的多种有效实现形式，鼓励进城落户村民依法自愿有偿退出闲置宅基地。推进农村不动产确权登记，持续推动农村乱占耕地建房专项整治有关工作。
（十二）推进城镇低效用地再开发。对于整治区域内的城镇低效用地，依据国土空间规划和相关专项规划，明确整治和再开发的目标、任务、时序、空间布局，支持原使用权人通过自主、联营、二级市场转让等方式改造开发。鼓励合理运用土地置换、依法收回等政策措施，积极引导城中村、老旧厂区及城乡融合发展等区域更新改造，并依法做好不动产登记。支持低效利用的存量房产等空间资源发展国家支持的文旅休闲、先进制造业和电商快递物流等产业，允许以五年为限，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期政策。在特定国土空间范围内，涉及同一使用权人需整体使用多门类全民所有自然资源资产的项目，可组合供应。优化县域工业园区布局，引导工业项目向工业园区集聚，支持低效的工业用地升级改造，提高土地节约集约利用水平。
（十三）合理灵活配置集体建设用地。结合整治项目逐步优化公共设施、公益事业、农村住宅、乡镇企业等建设用地布局，涉及国土空间规划调整的，应按规定履行调整程序。通过整治将零星、插花、闲置的小块存量集体建设用地整治归并为大块适宜开发利用宗地，依据规划属于经营性用途的地块，可按照国家统一部署，通过集体经营性建设用地入市的方式出让、出租。在符合国土空间规划和有效保障村集体、村民利益的前提下，灵活运用农村宅基地“三权”分置和集体建设用地使用权入股、联营等相关政策，合理盘活闲置集体建设用地。结合乡村产业发展布局，在符合国土空间规划确定的用地类型、控制性高度、乡村风貌、基础设施和用途管制要求、确保安全的前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村集体建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务、民俗体验、文化创意等乡村特色产业。
（十四）推动城乡土地要素流动。建立用地“指标池”，对通过建设用地拆旧复垦产生的新增耕地、建设用地指标（含规模）分别认定、核算后，可分项或组合使用；在优先满足整治区域农民安置、农村基础设施和公共服务配套设施建设、乡村产业发展以及新增采矿项目等用地需要后有所节余的，可用于县域内其他建设，也可依规定纳入省级管理平台在省域内优先有偿调剂。鼓励沈阳都市圈、辽中南城市群和沿海经济带城市率先开展跨市域建设用地指标交易。
（十五）合力推动乡村产业融合发展。围绕地区产业基础，相关部门在政策允许的情况下，优先向整治区域配套乡村振兴示范带、和美乡村等项目；在报废农机更新、设施棚室新建改造、特色产业标准化生产基地、农产品加工集聚平台、新型农村集体经济、数字乡村、“千乡万村驱风行动”等方面适度向全域土地综合整治乡村倾斜；对符合条件的农村一二三产业融合项目用地应保尽保，对应项目拆旧区的安置区不需要办理农用地转用手续，使用拆旧复垦新增建设用地指标建新的需要办理农用地转用手续，不缴纳新增建设用地土地有偿使用费。
五、推进生态保护修复
（十六）优化生态空间布局。已划入生态保护红线范围的现状耕地，除集中连片的梯田和与生态保护对象共生的耕地外，可通过异地补划的方式，逐步调整到生态保护红线外；被生态保护红线围合的零星破碎、以“开天窗”形式保留的耕地或永久基本农田，可以在不占用生态保护红线的前提下适度整治，或逐步调整到生态保护红线外围边界以外；鼓励将已划入生态保护红线范围的原有建设用地修复为林地、草地、湿地等生态用地。
（十七）推进一体化保护修复。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，筑牢“两屏一带七廊”陆海生态安全格局。鼓励在重点生态功能区探索跨乡镇实施全域土地综合整治，开展矿山生态修复、水土流失综合治理、国土绿化、林地提质改造、水系联通、流域生态治理、沿海防护林等生态保护修复工程，形成互连互通的美丽乡村生态网络。完善生态产品价值实现机制，组合生态修复自然资源资产，策划生态产品，打造高品质生态产业项目。
（十八）统筹推进采矿用地复垦和利用。优先支持纳入全域土地综合整治区域内历史遗留废弃采矿用地复垦利用，整治后产生的新增耕地、建设用地指标及盘活建设用地可依规定统筹使用。整治区域内，在符合矿产资源规划的前提下，成矿条件好的矿业权优先出让。允许整治区域内有责任主体生产矿山结合全域土地综合整治优化矿山生态修复方案，提升矿山生态修复的系统性和整体性。优先支持整治区域范围内矿山企业创建绿色矿山，并按规定享受鼓励扶持政策。
（十九）打造宜居宜业的农村人居环境。统筹开展农村改厕、农村生活污水治理、村庄河塘整治、黑臭水体整治、农业面源污染防治、垃圾无害化处理、可再生资源利用等，推进农村人居环境整治。从生态小流域治理、农田生态治理、房屋庭院美化等方面进行全面改造提升，将村庄自身文化及产业特色融入景观设计，实施美丽乡村建设。协同推进农村电力、公路、供水、5G网络、寄递物流、学校、医疗、养老、旅游服务等基础设施建设，推进基础设施向农村延伸，提高农村基本公共服务水平。
（二十）加强乡村风貌和历史文化保护。鼓励具有文化内涵、历史底蕴的村镇，通过全域土地综合整治统筹历史文化遗产保护和乡村振兴、生态保护修复、文化旅游建设等空间布局关系，对于整治区域内存在地下文物埋藏区或地表历史文化遗址的，应落实国土空间规划和文物保护专项规划明确的保护要求，避免整治工作破坏历史文化遗产本体及其环境。
六、推进多元化参与体制机制构建
（二十一）加大财税支持力度。发挥政府投入的带动作用，按规定统筹新增建设用地土地有偿使用费、土地复垦费、土地出让收益以及相关指标收益等资金，加大对全域土地综合整治的投入。以全域土地综合整治为平台和载体，建立健全乡村振兴、高标准农田、水土保持、小流域治理、农村道路、美丽乡村、林草抚育、矿山修复等各类涉农资金统筹使用机制，优先对列入全域土地综合整治的项目予以财政专项资金支持。探索建立省级奖补机制，对整治成效显著、工作突出的市县，给予差异性资金奖励。支持符合条件的项目申请中央财政资金和专项债券资金。全域土地综合整治工程建设涉及农民建房和配套基础设施建设的行政事业性收费等，按照规定落实减免相关税费规费政策，水、电、气、网等行业企业要密切配合，落实相关价格政策。整治项目建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相关政府补助政策。
（二十二）拓宽融资渠道。允许通过农村集体经济组织自建或入股、国有企业投资、社会资本自筹、多主体联合筹措、向金融机构申请贷款等方式筹集资金。鼓励整治产生的生态产品积极参与碳汇和自然资源资产交易，拓宽投资收益渠道。鼓励将公益性项目和关联性较强、可形成经营性现金流的项目打包、“肥瘦搭配”统筹实施。鼓励开发性、政策性金融机构为全域土地综合整治设立专属信贷产品，支持全域土地综合整治所有建设内容，并开辟贷款“绿色通道”，在贷款额度、期限、利率、还款方式、金融服务等方面给予优惠政策。推进政策性金融支持全域土地综合整治项目储备库建设，在依法合规、风险可控前提下，通过基于项目综合收益权质押等市场化方式开展融资模式创新，为全域土地综合整治提供长期信贷支持并全程参与整治工程项目。
（二十三）鼓励社会资本参与。鼓励社会资本采取自主投资、与政府合作、公益参与等模式，通过公开程序参与全域土地综合整治项目，按规定享受产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持、特许经营等政策支持并保障合理收益。对于集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业的产业开发；其中以林草地修复为主的项目，可利用不超过3%的修复面积，从事生态产业开发。支持能源、交通、水利、战略性矿产资源等国家、省重大项目建设需要，按照市场化原则，同步投资全域土地综合整治项目，统筹解决建设占用补充耕地、永久基本农田补划、新增建设用地指标、居民点搬迁选址、生态系统割裂等问题。
七、保障措施
（二十四）加强组织领导。各级人民政府要将全域土地综合整治纳入重要议事日程，统筹谋划、高位推进。要强化工作协同和政策集成，组建专项议事协调机构，协调发改、财政、自然资源、农业农村、林草、交通、水利、城乡建设、生态环境、文化旅游、金融等部门，加大规划用地、乡镇建设、农村管理、产业招商、财政奖补、金融服务等方面政策支持力度，协调解决各类困难问题，确保实施意见落地见效。
（二十五）强化监督考核。规范全域土地综合整治项目实施，建立可追溯、可核查、可评价的全流程、信息化动态监管机制，强化数据安全管理。建立“一年一考核”工作机制，持续开展成效评估，对于实施过程中出现明显偏差的要及时叫停并督促整改。建立健全廉政风险防控及容错纠错机制，激励基层领导干部积极改革创新、主动担当作为。
（二十六）加大典型宣传。充分利用各类媒体及时广泛宣传全域土地综合整治政策，总结推广典型案例，对整治效果好、模式创新的正面典型大力宣传推介，发挥典型示范作用，对负面典型公开曝光，营造齐抓共管、全社会共同推进全域土地综合整治的良好氛围。
2025年3 月18日
