中共海南省委办公厅 海南省人民政府办公厅
关于加强耕地保护提升耕地质量
完善占补平衡的实施意见
（2025年2月14日）
琼办发〔2025〕5号
为深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面落实藏粮于地、藏粮于技战略，坚持数量、质量、生态、效益一体保护，牢牢守住耕地保护红线和粮食安全底线，以高水平保护支撑海南自由贸易港高质量发展，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》要求，经省委、省政府同意，现提出如下实施意见。
一、牢记“国之大者”，全面压实耕地保护责任
（一）全面落实耕地保护党政同责。各级党委和政府要深刻认识耕地保护的极端重要性，准确把握“量质并重、严格执法、系统推进、永续利用”等重大要求，统筹推进高质量发展和高水平保护，坚决扛起耕地保护政治责任，确保到2035年全省耕地保有量不低于721.75万亩，永久基本农田保护面积不低于638万亩，确保耕地总量较新一轮规划基期年稳定增加。各级党委和政府要认真落实耕地保护和粮食安全责任制，并实施严格考核，对发现突破耕地保护红线等重大问题的，严肃问责、终身追责。强化考核结果的应用，将耕地保护和粮食安全考核结果作为领导干部综合评价、选拔任用的重要参考。
（二）强化规划引领。严格落实“三区三线”管控要求，将耕地和永久基本农田保护任务纳入各级国土空间规划，落实到地块并上图入库，相关专项规划要遵循国土空间总体规划，尽量避让耕地、永久基本农田、高标准农田，无法避让的需符合相关规定。探索编制耕地保护专项规划，划定永久基本农田储备区和耕地后备资源区并纳入国土空间规划。按照耕地和永久基本农田红线、生态保护红线、城镇开发边界优先序，解决耕地与林地、园地等其他农业空间存在的矛盾冲突。
（三）严格控制耕地占用。落实最严格的耕地保护制度，从严管控各类占用耕地行为。非农建设占用耕地的，要严格执行土地使用标准，切实做到不占或少占耕地。科学合理安排造林绿化任务，严格控制造林种树、种果种茶等占用一般耕地，严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，鼓励利用非耕地发展高效设施农业，减少对优质耕地的占用。农业农村部门要加强对土地经营权流转的规范管理，制定基本农作物目录，建立耕地种植用途监测体系，加强耕地种植用途管控日常监督，防止永久基本农田发生新的“非粮化”。
（四）持续优化耕地布局。构建以优质耕地为主的永久基本农田保护格局，合理调整置换不稳定耕地。通过实施全域土地综合整治、高标准农田建设、优质耕地恢复等措施，因地制宜，推动果树苗木上山上坡，将零星破碎、山上坡上等不宜耕种的耕地和永久基本农田有序调出，做好耕地补充和永久基本农田补划，坚决防止“占整补散”，逐步推动良田集中连片。结合第三次全国土壤普查，开展土壤农业利用适宜性评价。
（五）强化南繁用地保障。充分发挥南繁基地自然资源禀赋优势，加快建设南繁硅谷。优先保障26.8万亩南繁科研育种保护区用地，严格保护区域内耕地和永久基本农田，确保南繁科研育种保护区范围长期稳定。加快建设集中连片、长期稳定、设施完善的南繁高标准智慧化种子实验田。根据南繁科研育种试验需求，支持三亚、陵水、乐东等市县在南繁科研育种保护区外建设配套服务区，不断完善南繁科研配套服务设施条件。
二、坚持多措并举，全力提升耕地质量
（六）加强高标准农田建设。分区分类分步把永久基本农田全部建成高标准农田。将高标准农田纳入全国农田建设监测监管平台和省国土空间基础信息平台统一管理。加大农田建设工程质量监督力度，建立健全管护机制，落实责任主体和经费，确保高标准农田建一亩成一亩。建立土地整治、高标准农田建设联动机制，充分挖掘高标准农田建设新增耕地潜力，认定的补充耕地指标可用于非农建设占用耕地占补平衡；土地整治项目建成后，符合相关要求的可评定为高标准农田。严禁擅自占用或改变高标准农田用途，经依法批准占用高标准农田的应严格实行先补后占和占补平衡，确保高标准农田数量不减少、质量不降低。
（七）加强耕地灌排保障体系建设。省水务厅负责牵头编制海南省农田灌溉发展规划，进一步完善工程设施建设。结合水利枢纽工程、新建大中型灌区工程、大中型灌区续建配套与现代化改造工程建设，大力推进全省灌区骨干工程和田间工程规划、建设和管护衔接实施，有效提高耕地灌溉率，切实提升耕地使用率。全力推进大中型灌区标准化运行管理，切实提高灌区运行管护水平。精心优化工程布局设计，积极采用先进技术，力求做到不占或少占耕地。严格执行占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿制度，加快推进农业水价综合改革，不断推进农业节水灌溉建设。
（八）加强退化耕地治理。实施酸化、有机质下降等退化耕地治理工程。做好酸化耕地治理试点，探索酸化耕地治理工作机制，因地制宜采用“秸秆还田（种植绿肥）+增施有机肥+土壤调理剂”等技术组合模式，缓解耕地土壤酸化程度，增加土壤有机质含量，逐步解决耕地退化问题。
（九）抓好盐碱地综合改造利用。摸清全省盐碱（渍）地资源状况，分区分类抓好盐碱（渍）化耕地治理改良。实施盐碱耕地治理工程，调整种植业结构，科学引导农田水旱轮作，推进科学施用化学农药化肥，推广耐盐品种种植和水肥一体化、增施有机肥、秸秆综合利用等实用技术，促进盐碱（渍）化耕地质量提升。
（十）实施耕地质量提升行动。加快推进南繁基地耕地有机质提升行动，全省逐步推行耕地有机质提升行动，改良培肥土壤，稳步提升耕地质量等级。推广有机肥应用、畜禽粪肥就地就近还田等用地养地措施，让有机质提升落到实处。建立海南省耕地有机质提升标准化体系，加强示范引领。
（十一）完善耕地质量建设保护制度。完善耕地质量调查评价制度，每年开展耕地质量变更调查评价，每5年发布全省耕地质量等级情况公报。结合全国第三次土壤普查成果，对耕地地力条件、设施保障条件、土壤理化性状、环境状况和耕地障碍因素进行全面调查，摸清耕地家底。建立健全我省耕地质量监测网络体系，完善耕地质量保护与建设投入机制。
三、强化总量管控，改革完善耕地占补平衡制度
（十二）推进耕地占补平衡管理方式改革。将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。各类占用耕地与补充耕地实行年度“算大账”，以市县年度国土变更调查、补充耕地质量鉴定等成果为基础，实行耕地总量动态平衡、质量稳定监督管理。省自然资源和规划厅要建立统一的耕地占补平衡管理平台，设立非农建设补充耕地储备库和恢复补充耕地储备库，分类明确补充耕地报备与挂钩管理规则，建立入库使用、动态监管、核销出库等机制。落实非农建设“以补定占”管控，省自然资源和规划厅根据各市县行政区域内稳定利用耕地净增加量核定“以补定占”管控规模，作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限，建立“以补定占”管控规模跨市县有偿调剂机制。
（十三）严格落实耕地占补平衡责任。非农建设经批准占用耕地的，占用耕地的单位或个人应依法依规履行补充耕地义务，无法自行落实的，按规定足额缴纳耕地开垦费。造林种树、种果种茶造成耕地减少的，以及农田基础设施等依法依规占用耕地的，由市县政府负责统筹落实补充耕地任务；其中工商企业等流转土地并将耕地转为其他农用地的占用耕地行为，无法自行补充数量、质量相当耕地的，可有偿委托相关职能部门或单位代为落实补充耕地任务。
（十四）完善耕地占补平衡落实机制。各市县要统筹考虑各类占用耕地需求，制定年度补充耕地计划，及时补足补优耕地。补充耕地坚持以恢复优质耕地为主，新开垦耕地为辅的原则。探索集中垦造耕地定向用于特定项目和地区落实占补平衡机制。省自然资源和规划厅会同省发展改革委、省财政厅、省农业农村厅根据补充耕地的区位、类型和质量等级，综合耕地垦造成本、资源保护补偿和后期培肥管护等因素，制定差别化的耕地开垦费标准并及时调整。
（十五）规范补充耕地指标调剂管理。各类非农建设占用耕地，确因市县补充耕地资源不足难以在本行政区域内实现占补平衡的，可以在省域内调剂补充，补充耕地指标调剂主体应为市县政府，调剂资金纳入预算管理。省自然资源和规划厅要修订补充耕地指标调剂办法，规范调剂程序、确定调剂指导价格。
（十六）健全补充耕地质量验收制度。省自然资源和规划厅会同省农业农村厅修订补充耕地认定技术规范。省农业农村厅要建立耕地质量等级数据库，出台补充耕地质量验收办法。农业农村部门要根据自然资源和规划部门提供的各类占用和补充的耕地地块信息，及时核算本区域年度各类占用和补充耕地的平均质量等级。各级农业农村部门要加强耕地种植用途管控，组织补充耕地主体、承包经营主体对补充耕地进行持续耕种、地力培肥和后期管护，确保补充耕地质量平均水平不低于各类占用耕地质量平均水平。
（十七）加强对补充耕地主体补偿激励。探索建立耕地保护补偿激励机制，充分调动各类实施主体补充耕地的积极性。在2023—2027年“非粮化”专项整改期间，对市县和海垦集团按要求实施恢复耕地的，省级按相关办法给予适当补助。市县政府应结合实际，统筹安排资金，对未占用耕地但实施了垦造或恢复耕地的农村集体经济组织、农户和新型农业经营主体等给予适当补偿。
四、健全补偿激励机制，调动各方保护耕地和种粮抓粮积极性
（十八）提高种粮农民收益。健全种粮农民收益保障机制，完善价格、补贴、保险政策。推动现代化集约化农业发展，实施多种形式的适度规模经营，提高生产效率，增加粮食种植比较收益，调动农民保护耕地和种粮积极性。加大种粮新型农业经营主体扶持力度，提升规模化生产水平。大力发展订单农业，建立健全生产销售联结机制，保障种粮农民收益。
（十九）健全耕地保护和粮食生产利益补偿机制。落实国家耕地保护考核奖惩基金机制，将国家下达我省的年度耕地保护任务缺口费用纳入各级财政预算，按国家规定上缴和使用耕地保护奖惩基金。对未完成年度耕地保护任务的市县实施耕地保护考核奖惩基金上缴，对超额完成年度耕地保护任务的市县实施奖励，奖励资金用于耕地保护和补充耕地支出。
（二十）加强撂荒地治理利用。开展撂荒地调查摸底核查整治工作，全面摸清撂荒地底数，建立撂荒地台账，统筹推进撂荒地复耕复种。综合采用土地托管、代种代耕、农田水利设施建设等措施，尽快恢复生产。对确不适宜耕种的撂荒地，按有关规定和规划要求组织调整。
五、强化监测监管，坚决遏制违法违规占用耕地
（二十一）强化动态监测监管。将耕地保护和粮食生产等数据统一纳入省国土空间基础信息平台管理，形成“一张图”并及时更新。完成耕地电子身份证机制建设，加强耕地“智慧化”监管，实现耕地流向变化可追踪追溯。充分结合耕地的历史管理状态，严格国土变更调查，优化各类管理数据衔接，严禁弄虚作假。加强耕地种植用途管控，结合海南农业生产的实际，研究推广耕地套种、轮作、间种等种植技术。
（二十二）严肃查处违法占用耕地行为。建立健全“长牙齿”的耕地保护硬措施，严肃查处各类违法违规占用耕地行为。落实“田长制”工作要求，优化巡田方式，构建“早发现、早制止、早处置”监管机制。持续整治“大棚房”、侵占耕地“挖湖造景”、乱占耕地建房等问题，坚决遏制破坏耕地违法行为。分类有序做好耕地“非粮化”整改，结合产业发展实际、作物生长周期等设置必要的过渡期。强化全链条的监管保障机制，加快各类督察反馈问题整改，对违法违规占用耕地的非农建设，在整改处置到位前，冻结所在市县相应补充耕地指标。加强行政执法机关与公安机关、检察机关和审判机关的协作配合，形成震慑。推动行政执法机关与纪检监察机关和审计机关、组织人事部门贯通协调，加强干部监督，严肃追责问责。
六、加强组织保障，确保改革稳妥落地
（二十三）加强组织领导。各级党委和政府主要负责人是耕地保护和粮食安全的第一责任人，要统筹安排资金用于耕地保护和质量建设，加大耕地垦造恢复、高标准农田建设及管护等方面的投入，确保耕地数量、质量有序提升。各级自然资源和规划、农业农村、发展改革、财政、生态环境、水务、林业、综合行政执法等部门要按职责分工，加强协同配合，形成保护耕地合力。各市县要抓好本实施意见的贯彻落实，原则上不制定配套文件。
（二十四）做好改革新旧政策衔接和宣传培训。坚持实事求是原则，准确把握保障耕地数量、质量的改革关键环节，做好改革新旧政策衔接。设置5年改革过渡期，过渡期内，各类非农建设占用耕地继续实行“占水田补水田”挂钩管理和水田规模指标跨市县调剂；海垦集团可继续作为补充耕地指标的调剂主体。各有关部门根据职责抓紧研究出台配套政策或标准，加强改革政策宣传解读，及时回应社会关切，严禁各类形式主义，不搞“简单化”“一刀切”。
