导读：
《土地管理法》修正案已于2020年1月1日实施。新《土地管理法》对于土地征收制度，从土地征收范围、征收程序和征收补偿等方面做了全面修改和完善。新法在严格限制征收范围、规范征收程序的同时，对土地征收补偿标准也做了根本性变革，本文对新法之下土地征收补偿标准的确定与实施等进行具体探讨。
1、原《土地管理法》对土地征收补偿标准的规定与理解
原《土地管理法》（1998年修订版，2004年修正案对征收补偿未做修改）对土地征收补偿的规定集中第47条：
第四十七条 征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。
征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。
征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开建设基金。
依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。
国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
该条第一款强调征收土地按土地的原用途给予补偿；第二款明确征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，土地补偿费和安置补助费分别为被征收土地年产值的6-10倍和4-6倍（最高15倍）；第三款明确征收其他土地补偿费和安置费标准，由省级政府参照耕地征收补偿标准确定；第四款明确省级政府制定地上附着物和青苗补偿费标准；第五款明确征收耕地按第二款的补偿标准不能保证被征地农民原有生活水平的，经省级政府批准可以提高安置补助费，但土地补偿费与安置补助费之和不得超过被征收耕地前三年平均年产值的30倍。
从该条规定看，原《土地管理法》明确按照被征收土地的原用途给予补偿，不同用途土地征收补偿不同，其中征收耕地的补偿费用按照该耕地年产值的一定倍数确定，但最高不得超过30倍；其他土地征收补偿参照耕地征收补偿标准确定。
2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）明确：“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价”。28号文首次提出制订并公布“区片综合地价”，允许土地征收补偿超过年产值的30倍。
此后，2005年国土资源部印发《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发〔2005〕144号）明确：征地区片综合地价"是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的征地综合补偿标准，原则上不含地上附着物和青苗的补偿费。”
显然，此时的征地区片综合地价包含除了青苗及地上附着物补偿费之外的全部费用，即土地补偿费、安置补助费和被征地社保费用。区片综合地价应当区分地类，征地补偿要“同地同价”。需要说明的是，28号文中征地补偿同地同价的含义本来很明确：同一地块不管征收后做什么，即无论征地目的和征地后用途（公路、铁路、绿化、工业、商业、房地产开发等）都应当按照同样的标准进行补偿，但一些地方在实施中误解了28号文的原意，错以为是同一区片不论原土地用途都执行同样的综合区片地价，即不论原土地用途是耕地、荒地还是建设用地，都按照同样的区片综合地价补偿，这显然是不合理不公平也是不符合28号文件规定精神的，在征地实践中，农用地、建设用地和未利用地采用一个标准进行补偿，也必然会人为引起纠纷。
2、新《土地管理法》对征地补偿的规定与理解
为了纠正上述征地补偿执行中的问题，特别是对征地区片综合地价的误解，本轮《土地管理法》修正时，对于土地征收补偿标准进行了全面修改，集中在第48条：
第四十八条 征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。
征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。
征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。
征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。
县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。
从新法第48条规定可以看出，土地征收补偿进行了根本性变革：
一是明确区分原地类，即区分农用地、宅基地、集体建设用地和未利用地等不同地类，分别进行补偿；
二是对于农用地征收补偿标准，取消原来的年产值倍数法，全面改用区片综合地价确定土地补偿费和安置补助费，同时增列社保费用；
三是新法中的“区片综合地价”与之前的区片综合地价完全不同，只是农用地征收的区片综合地价，且不再包含社保费用，只是征收农用地的土地补偿费和安置补助费之和；
四是明确了农用地区片综合地价的确定办法，区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，至少每三年调整或者重新公布一次。
五是征收宅基地的补偿单列出来，新法要求尊重农民意愿，采用重新安排宅基地及补偿建房费用，提供安置房，或者按照被征收的宅基地和农房价格进行货币补偿，同时提供搬迁、临时安置等费用补偿；
六是征收集体建设用地和未利用地的补偿标准，由省级政府制订。
应当说，新法对于征收农用地和宅基地的补偿规定比较明确，对于征收其他土地，即征收集体建设用地和集体未利用地的补偿标准，新法明确由省级政府制定。省级政府可以按照新法第48条规定的原则，区分用途，分别对征收集体建设用地和未利用地等作出具体规定。
可惜的是，日前看到一些省份在制订土地征收补偿标准和办法时，并未注意到新《土地管理法》对此的变革和原则规定，仍然沿用过去的一些规定，对征收宅基地、建设用地等的补偿标准，并未区分土地原用途，按照宅基地和集体建设用地的权益价格水平进行补偿，而是简单宣布采用农用地补偿标准。比如， 日前甘肃省人民政府公布甘肃省征收农用地区片综合地价标准的文件中是这么说的：征收集体建设用地按区片综合地价进行补偿，占用国有建设用地（以划拨方式取得）的补偿，参照区域内征收集体土地的补偿标准执行。（链接阅读：甘肃省公布征收农用地区片综合地价标准）江苏等地征求意见稿中也有类似规定。
实际上，不同用途的土地收益差和地价差别很大，特别是建设用地和农用地相比，土地收益和地价远高于农用地，甚至不是简单的倍数关系，不能简单混用，征收、占用高收益的建设用地却按低收益的农用地补偿标准进行补偿，不知道在理论上、逻辑上和实务上如何行得通？如果可行，新法又何必强调是征收农用地的区片综合地价呢？特别是经营性集体建设用地流转后，集体建设用地使用权价格都会远远高于区片综合地价，更谈不上按农用地的区片综合地价进行征收补偿了。
3、新法之下的土地征收补偿标准
新《土地管理法》第48条明确土地征收补偿需要考虑被征收土地原用途的收益、供求、区位和社会经济水平等综合确定，不同用途土地的收益差别很大，因此，土地征收补偿应当区分被征收土地的原用途进行补偿：
1.征收农用地的，土地补偿安置费采用征地区片综合地价确定，同时增列了社保费用。因此，征收农用地的补偿标准=所在区域的农用地区片综合地价+青苗补偿费用+社保费用
2.征收集体建设用地的，可以按照集体建设用地的市场评估价格及地上附着物重置价给予补偿安置；
3.征收农民宅基地应当尊重农民意愿，采用重新安排宅基地及补偿建房费用，提供安置房，或者按照被征收的宅基地和农房价格进行货币补偿，同时提供搬迁、临时安置等费用补偿；
4.征收集体未利用地的，可按周边农用地区片综合地价的一定比例给予补偿安置；
5.占用国有建设用地的，包括原以划拨方式取得的划拨土地使用权，应当按照《土地管理法》第58条第1款的规定履行收回程序，并按照国有建设用地使用权价格及地上附着物重置价格给予补偿。
作者：岳晓武
资深估价师、仲裁员、中国土地学会法学分会副主任委员、中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长
来源：土言土语
