2024年10月31日，内蒙古自治区自然资源厅、内蒙古自治区农牧厅为准确把握铸牢中华民族共同体意识工作主线，进一步改革完善耕地占补平衡管理制度，稳步提升耕地质量，牢牢守住耕地保护红线，印发《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》内自然资字〔2024〕517号。
内蒙古自治区自然资源厅 农牧厅
关于改革完善耕地占补平衡管理的通知
内自然资字〔2024〕517号
各盟市自然资源局、农牧局：
为贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》（中办发〔2024〕13号）和《内蒙古自治区党委办公厅 自治区人民政府办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见》（内党办发〔2024〕11号）有关精神，按照《自然资源部 农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（自然资发〔2024〕204号）有关要求，准确把握铸牢中华民族共同体意识工作主线，进一步改革完善耕地占补平衡管理制度，稳步提升耕地质量，牢牢守住耕地保护红线。现将有关事宜通知如下：
一、改革耕地占补平衡管理方式
（一）调整耕地占补平衡管理范围。改进耕地转为建设用地落实占补平衡、耕地转为其他农用地落实进出平衡的管理机制。将非农建设、农业结构调整、造林种草等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没及国家规定的其他可不落实补充耕地的情形外，各类占用耕地行为导致耕地减少的，均应落实耕地占补平衡，补充与所占用耕地数量相等和质量相当的耕地。
（二）统筹补充耕地来源。在符合国土空间规划和生态环境保护相关要求的前提下，国土调查成果中各类非耕地地类，形成稳定耕地后均可作为补充耕地来源。补充耕地坚持恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅的原则，在充分保障土地权利人合法权益的前提下，优先将第三次国土调查属性标注为“工程恢复”、“即可恢复”的园地、林地、草地等其他农用地以及低效闲置建设用地统筹作为补充耕地来源。未利用地开发要坚持生态优先、以水定地、稳妥有序的原则，优先在新一轮全国耕地后备资源调查确定的宜耕后备资源范围内实施；未利用地开发形成的耕地需由旗县（市、区）自然资源局会同水利、林草、生态、农牧等部门论证后形成明确意见，并由有关部门另行出具生态环境影响与水资源保障能力论证意见。
（三）落实补充耕地主体责任。各类占用耕地行为应明确补充耕地主体责任。各类非农建设、农业结构调整、造林种草等占用耕地的，必须落实补充耕地责任，没有条件自行补充的，非农建设要按规定缴纳耕地开垦费；农业结构调整、造林种草等占用耕地的，由属地旗县（市、区）人民政府依据不同情形采取规划、计划、经济等手段管控，确保占用耕地得到及时有效补充；农牧民自发的各类行为占用耕地的，由旗县（市、区）人民政府统筹落实补充耕地责任。建设项目占用黑土地的，实行“占黑土补黑土”，补充与所占用黑土地数量相等和质量相当的黑土地。
（四）强化补充耕地质量刚性约束。旗县（市、区）农牧部门组织对补充耕地质量进行鉴定，包括农业生产符合性评价和耕地质量等级评价，鉴定结果作为补充耕地质量验收的依据。各级农牧部门要会同同级自然资源部门建立补充耕地质量评价联合验收机制。自治区农牧厅建立统一的补充耕地质量鉴定方法和标准，健全补充耕地质量验收、培肥管护和再评价制度，强化刚性约束。各地要严格补充耕地质量管理，加强政策和技术保障。
二、完善耕地占补平衡落实机制
（一）强化以补定占约束。盟市、旗县（市、区）要从严管控耕地占用，补足补优耕地。坚持“以补定占”，在实现耕地总量动态平衡前提下，建立下年度耕地占用规模与现状稳定利用耕地净增加量挂钩约束机制，以新一轮国土空间规划确定耕地保护目标的基期年份稳定利用耕地总量为基准，将旗县（市、区）内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。
（二）启用自治区耕地占补平衡系统。建设自治区耕地占补平衡动态监管系统，全面实施耕地占补平衡信息监管，动态掌握耕地占用、补充情况，确保年度耕地总量动态平衡、质量不降低。建立补充耕地储备库，耕地转为非耕地的，均需统一在补充耕地储备库内落实占补平衡。旗县（市、区）自然资源局依据耕地质量验收结果，选取优质耕地，统一纳入非农建设补充耕地储备库；非农建设占用耕地的，需按照占用耕地情况在非农建设补充耕地储备库内落实数量相等、质量相当的耕地。
（三）严格规范稳定利用耕地入库。稳定利用耕地净增加量核算执行国家制定的统一规则，即以年度国土变更调查耕地为基础，扣除“三区三线”划定中未纳入耕地保护目标情形的耕地，进一步扣除难以或者不宜稳定利用的耕地后，作为旗县（市、区）现状稳定利用耕地，据此核算稳定利用耕地较基期年份（2020年度）的净增加量。难以或者不宜稳定利用的耕地调整为稳定利用耕地的，以及2020年以后年度变更为耕地地类并已在全国耕地占补平衡动态监管系统和城乡建设用地增减挂钩在线监管应用系统报备的新增耕地，不纳入年度稳定利用耕地净增加量核算。净增加的稳定耕地经盟市、旗县（市、区）自然资源局和农牧局审核后，均可纳入补充耕地储备库进行管理。补充耕地储备库范围内的优质耕地，经各级自然资源和农牧部门审核确认后，可纳入非农建设补充耕地储备库进行管理。
（四）严格核定补充耕地质量。纳入补充耕地储备库进行管理的稳定耕地，旗县（市、区）农牧局要按规定做好耕地质量调查评价，会同自然资源局建立耕地质量等级数据库。根据耕地质量相关政策，选取禀赋良好、集中连片的水浇地或水田，纳入非农建设补充耕地报备管理；对耕地质量未达到中等级以上的由旗县（市、区）人民政府负责此类耕地的质量建设，制定实施改土培肥方案，持续熟化土壤、培肥地力、提升质量，再评价后达到要求的可按程序纳入非农建设补充耕地储备库。旗县（市、区）自然资源局需及时按批次提供各类占用和补充耕地地块信息，旗县（市、区）农牧局负责核算本区域年度各类占用和补充耕地的平均质量等级。
三、规范补充耕地指标出入库程序
（一）补充耕地指标入库。旗县（市、区）自然资源局需将自治区自然资源厅下发的稳定耕地净增量作为补充耕地储备库入库上限；选取基础条件较好且单片新增耕地面积不小于400平方米的图斑，以苏木乡镇为单位，分批次通过判读最新年度变更调查及影像的方式确认实地种植情况后，将地块认定面积及图斑上传自治区耕地占补平衡动态监管系统；以2020年变更调查为基期年，涉及新增耕地来源为未利用地的，需将旗县（市、区）自然资源局会同有关部门论证意见和生态环境影响与水资源保障能力论证意见一并上传。盟市自然资源局收到旗县（市、区）自然资源局申请审核文件后，通过审核的，系统直接形成耕地占补平衡数量指标；未通过审核的，需函告旗县（市、区）自然资源局进行整改后再次报送。耕地占补平衡数量指标形成后，旗县（市、区）自然资源局需及时将有关材料提供给同级农牧局开展耕地质量认定工作。
（二）非农建设占耕指标入库。旗县（市、区）自然资源局会同农牧局，可将禀赋良好、集中连片、耕地质量达到要求的补充耕地储备库范围内的水浇地或水田，纳入非农建设补充耕地储备库进行管理。旗县（市、区）自然资源局需通过判读航测优于0.2米正射影像的方式确认实地种植情况后，将地块认定面积和图斑及佐证材料上传自治区耕地占补平衡动态监管系统，形成非农建设补充耕地储备库入库数量指标范围。旗县（市、区）自然资源局将入库指标范围统一或分批次移交同级农牧局完成耕地质量调查评价确认，并将具备农田配套基础设施和耕地质量等级评定意见上传自治区耕地占补平衡动态监管系统，形成非农建设补充耕地储备库入库初步指标。旗县（市、区）自然资源局会同农牧局联合申请盟市自然资源局和农牧局进行审核。
盟市自然资源局和农牧局收到旗县（市、区）审核申请后，需依据旗县（市、区）填报的入库材料进行数量和质量审核。对审核过程中存在异议的图斑，需抽取不低于30%的图斑进行实地核查；通过审核的，联合行文申请自治区自然资源厅和农牧厅进行复核；未通过审核的，在系统内直接退回，整改后再次报审。自治区自然资源厅和农牧厅收到复核申请后，需依据申请材料进行数量和质量审核。对审核过程中存在异议的图斑，需抽取不低于15%的图斑进行实地复核；通过审核的，系统直接形成非农建设耕地占补平衡指标；未通过审核的，在系统内直接退回；整改后再次报审。
（三）指标出库程序。自治区自然资源厅对各旗县（市、区）上一年国土变更调查成果中耕地流向林地、草地等其他农用地的，核算耕地实际流出量后，在自治区耕地占补平衡动态监管系统中按“先入先出”原则，核销该旗县（市、区）对应占用耕地的数量指标（不包含非农建设补充耕地储备库）。旗县（市、区）非农建设补充耕地储备库以外的补充耕地指标不足的，直接在非农建设补充耕地库内核减相应指标。
在办理建设项目农用地转用审批时，不再实行建设项目占用耕地与补充耕地逐项目对应挂钩，但需落实“先补后占”。自治区在审批建设项目时，占用耕地的，直接从自治区耕地占补平衡动态监管系统中非农建设补充耕地储备库调取旗县（市、区）补充耕地指标余额，余额能够满足“先补后占”及建设规模未超出该旗县（市、区）非农建设允许占用耕地规模上限的，按照旗县（市、区）非农建设补充耕地储备库入库指标时序“先入先出”原则，在系统中对补充耕地指标进行锁定。建设用地批复后，在系统中对补充耕地指标进行核销。未通过审批或补充耕地发生变化的，盟市向自治区申请补充耕地指标解锁或调整锁定指标面积。旗县（市、区）形成非农建设补充耕地储备库余额不足或超出非农建设允许占用耕地规模上限的，审核不予通过。
四、严格补充耕地指标调剂
（一）指标调剂原则。坚持以旗县（市、区）自行平衡为主、自治区调剂为辅的补充耕地落实原则，强化立足县域内自行挖潜补充。对农业结构调整、造林种草造成耕地减少的，原则上应在县域内落实补充，确实因自治区退耕还林还草、矿区塌陷、历史形成无法复耕等原因难以补充的可在盟市域内落实。对非农建设占用耕地的，确因补充耕地资源不足可以跨旗县（市、区）、跨盟市调剂补充，其中跨旗县（市、区）调剂的原则上应为盟市级以上重点建设项目，跨盟市调剂的应为自治区级以上重点建设项目。
（二）指标调剂管理。补充耕地指标调剂统一纳入自治区耕地占补平衡动态监管系统进行管理，实行公开透明规范调剂。开展补充耕地指标调剂的地区，需相应调整非农建设占用耕地的上限值。调剂资金按规定纳入预算管理，农业结构调整等原因补充耕地指标调剂资金由调剂双方人民政府协商确定；非农建设补充耕地指标调剂资金按占用耕地所在地区的耕地开垦费标准进行收取；占用耕地所在地区耕地开垦费标准低于指标调出地区的，按调出地区的耕地开垦费标准收取。指标调剂后，依规动态评估调整补充耕地指标调剂地区的耕地保护目标。强化补充耕地指标调剂监管，补充耕地指标调剂主体必须为旗县（市、区）人民政府，政府平台公司、工商企业等不得以任何形式收购、持有、转让、交易补充耕地指标，参与实施补充耕地收益不得与补充耕地指标调剂收入挂钩。
（三）指标调剂程序。旗县（市、区）补充耕地指标不能在本行政区域内落实耕地占补平衡且符合调剂要求的，旗县（市、区）人民政府可向盟市人民政府提出补充耕地指标调剂申请；盟市人民政府审核同意后向自治区自然资源厅提出调剂申请；自治区自然资源厅审核通过后回函确认并按指标调剂优先序确定指标调出的旗县（市、区）；补充耕地指标调剂双方人民政府签订协议并支付调剂资金后，由申请指标调剂的盟市自然资源局函告自治区自然资源厅耕地保护监督处，完成补充耕地指标划转。
补充耕地指标调剂申请文件应包括申请理由（需附重点项目等有关情况佐证材料）、申请规模（需与预审文件或选址意见书规模一致，并同时上报）、调剂资金来源等内容。自治区自然资源厅按照优先在自然地理条件相似、耕地质量相当的相邻旗县（市、区）、盟市进行调剂的原则，结合补充耕地指标剩余数量、质量等情况确定拟调出指标的地区。拟调出指标的旗县（市、区）人民政府不同意指标调剂的，需函告自治区自然资源厅；由自治区自然资源厅按指标调剂优先序另行确定调出指标的地区；不同意指标调剂的地区，三年内不再安排指标调剂。
五、加强监督管护及政策衔接
（一）补充耕地利用管护及补偿。耕地垦造、恢复完成后，旗县（市、区）人民政府应采取经济补偿、产业扶持等激励措施，引导农村集体经济组织或相关权利人持续耕种，能够采取家庭承包的应当依法承包到户，鼓励用于适度规模经营和粮食生产，符合条件的应及时划入永久基本农田，逐步达到旱涝保收、高产稳产标准。旗县（市、区）人民政府要组织补充耕地主体、经营主体对补充耕地持续开展地力培肥和后期管护，提升耕地质量。各地要保障补充耕地质量验收、再评价等质量管理、建设和后期管护资金落实到位，持续监测耕地利用情况，加强耕地用途管制，确保补充耕地长期稳定利用。旗县（市、区）农牧局按要求适时组织实施耕地质量等级数据库汇总更新。
（二）强化补充耕地后期监管。自治区、盟市、旗县（市、区）自然资源部门需每年对已纳入非农建设补充耕地储备库的新增耕地指标进行核查监管，每年依据最新的遥感影像数据对所辖区的已入库补充耕地地块进行套合，对疑似未耕种的地块按15%、30%、100%的面积进行核查。确认未耕种的地块指标，核查后直接将该地块转入至补充耕地储备库；上述耕地复种并举证后，可按程序再次申请纳入非农建设补充耕地储备库。对年度国土变更调查中已变更为非耕地的，自治区自然资源厅将直接核减对应补充耕地指标面积及位置。对分批次入库的补充耕地指标全部使用后，补充耕地指标地块有序退出后期监管。
（三）做好补充耕地指标结转。耕地占补平衡新管理方式实施后，自治区将全国耕地占补平衡动态监管系统中尚未使用的补充耕地面积指标结转至自治区耕地占补平衡动态监管系统，涉及的“耕地数量、水田规模、粮食产能”三项指标，仅保留耕地数量指标，其余两项不再继续使用，根据指标结转数量，盟市、旗县（市、区）下年度非农建设允许占用耕地规模上限相应调整。结转指标按照非农建设补充耕地储备库严格管理。城乡建设用地增减挂钩中涉及耕地占用和补充的，统一纳入耕地占补平衡管理。
（四）做好补充耕地政策衔接。《自然资源部关于在经济发展用地要素保障工作中坚守底线的通知》（自然资发〔2023〕90号文）印发前，已立项、开工建设的各级各类产生补充耕地指标的补充耕地项目及本通知印发前稳定耕地净增量内的耕地，对其是否在新一轮全国耕地后备资源调查评价确定的宜耕后备资源范围内不做硬性要求。
此前规定与本通知不一致的，按本通知要求执行。执行期间有国家政策调整，按照国家政策执行。
内蒙古自治区自然资源厅 内蒙古自治区农牧厅
2024年10月31日
