摘要
自然资源部办公厅印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》），《指南》主要包括总体要求、基础工作、主要编制内容、公众参与和多方协同、审查要求五大方面的内容，适用于市级（包括副省级和地级城市）国土空间总体规划（以下简称市级总规）编制。本文主要从《指南》如何科学指导国土空间规划编制，引领高质量发展角度出发对《指南》进行简要总结和解读。
一、什么是高质量发展？
高质量发展是2017年十九大首次提出的新表述，总书记指出高质量发展就是体现新发展理念的发展，是经济发展从“有没有”转向“好不好”。其本质内涵是以满足人民日益增长的美好生活需要为目标的高效率、公平和可持续的发展，是以质量为价值取向和核心目标的发展。
高质量发展既是发展观念的转变，也是增长模式的转型，更是对生活水平和品质的关注。在国土空间规划方面要求理清空间保护和发展的关系，转变发展观念，告别过去过度注重数量、规模、速度，片面追求城市扩张的粗放式发展模式，转而追求空间规划质量和效益的全面提升。高质量发展并非限制城市发展，而是要求走出一条内涵式、集约型、绿色化的发展道路。《指南》在规划定位、工作原则、主要编制内容等章节也多次强调要贯彻落实高质量发展新理念。
二、为什么要高质量发展？
改革开放以来我国城镇化水平显著提高，从1978年末常住人口城镇化率17.92%提升至2019年末的60.6%，城镇常住人口从1.73亿人增长至8.48亿人。工业化及城镇化的快速推进，助推我国从传统农业国家向现代化工业国家的转型，促进了经济社会的快速发展和城市建设规模的不断扩大。
图1 2005~2019年我国城镇和乡村常住人口数量发展趋势
单位：亿人︱注：数据来源于《2019年中国统计年鉴》
但在过去四十多年快速工业化、城镇化过程中，我国很多城市都经历了土地粗放利用、空间无序扩张的过程。部分城市通过大规模“圈地”，在空间上实现了“摊饼式”的快速扩张，但人口的城镇化却非常滞后。与国外城市相比，国内主要城市人均城镇建设用地面积明显偏高，土地城镇化进程明显快于人口城镇化进程，土地集约节约利用程度不高，“平地建城植树，基本农田上山”、“城市大广场、大马路”等现象仍屡见不鲜。
图2 国内外主要省份和城市人均建设用地面积对比 单位：平方米/人
注：数据来源于《2018年城市建设统计年鉴》及《2019年中国统计年鉴》
统计数据显示，中国城市人均建设用地约为139平方米，远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。国内大多数省（市、区）还处于加速城镇化和工业化发展阶段，人均建设用地均高于100平方米/人，大大高于国外发达城市，土地节约集约高效利用亟待进一步提升。
另一方面，粗放式发展也给人民生产生活造成了较大影响，城市人居环境和品质无法得到有效保障，2018年我国人均公园绿地面积14.4平方米/人，远低于欧盟、美国等发达国家和地区人均绿地面积70平方米的水平，也远低于联合国提出的60平方米的最佳人居环境标准。交通拥堵、住房紧张、供水不足、能源紧缺等“城市病”依旧严重。
总书记指出“粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走了，也走不通了”。我国人口多,底子薄，人均资源相对不足的基本国情决定了必须走节约集约利用资源的高质量发展道路。高质量发展将是中国当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，也为当下国土空间规划及城市发展建设模式转变指明了方向。
三、《指南》如何落实高质量发展新理念？
《指南》强调新时期国土空间规划要突出高质量发展导向，体现高质量发展新阶段的新要求, 通过科学规划引领高质量发展，主要体现在以下五个方面。
严守发展底线。《指南》要求强化资源环境底线约束，通过开展“双评价”和灾害风险评估，系统分析当地自然地理格局，摸清资源环境的短板、风险和底线约束；落实上位国土空间规划确定的生态保护红线、永久基本农田等划定要求，在综合考虑资源环境承载能力和国土安全要求的基础上，统筹划定生态保护红线、永久基本农田，以及历史文化、能源矿产和生态绿地、河湖水网等需要保护的区域；通过生态保护红线面积、永久基本农田保护面积、耕地保有量等约束性指标的传导和管控，严守发展底线，保障生态安全、粮食安全、国土安全，提高城市抵御风险的韧性，筑牢高质量发展的基础。
明确发展上限。《指南》提出按照集约适度、绿色发展的要求划定城镇开发边界，并将城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，在规划上防止城市“摊大饼”式的无序蔓延，倒逼城市立足本地资源禀赋特点，探索内涵式、集约型、绿色化的高质量发展新路子。同时强调加强对水资源、能源的供需平衡方案的研究，明确水资源等重要资源利用上限，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，量水而行，强化水资源刚性约束。通过明确发展上限，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延，促进城市走集约节约内涵式高水平高质量发展道路。
图3 空间关系示意图︱注：图纸来源于《指南》附录G
转变发展模式。《指南》对原来过度开发，粗放利用，以规模驱动的发展方式进行引导调整，把节约集约作为此次市级总规编制的指导思想和基本原则，控制总量、用好增量、盘活存量、提升质量，鼓励走节约集约用地之路，鼓励土地混合使用，提高土地利用效率。
图4 城市有机更新规划措施示意图
把城市有机更新作为规划的重点内容之一，鼓励老旧城区延续片区整体框架和历史文脉，通过有机更新“微改造”等方式，避免“推平头”式的大拆大建，同时结合城乡生活圈构建，注重补短板、强弱项，优化功能布局和开发强度，补齐公共服务和基础设施短板，增加公共空间，激发老城活力；在城镇开发边界外地区，结合村庄布局优化要求，推进乡村地区山、水、田、路、林、村全要素综合整治，盘整低效的存量集体建设用地，建设美丽乡村。
提升发展品质。《指南》重视以高品质空间规划引领高质量发展，把提升空间规划品质作为重要的规划方向，提出科学划定安全防护和缓冲空间，规划应急避难场所等措施，增强城市安全韧性；鼓励以公共交通为导向，建设功能复合的产业社区，促进产城融合、职住平衡，从源头缓解“行车难、出行难、停车难”等问题，提升城市生活品质；提倡“小街区、密路网”的发展理念，转变大街区甚至超级街区为主要特征的城市扩张发展模式；提出增加公园（口袋公园）、绿地（街头绿地）和广场（小广场）的数量，强调公共绿地的均衡布局，丰富市民休闲游憩体验；推动人、城、产、交通一体化发展，增强空间连通性，提高出行可达性。
图5 品质提升及制度保障助力高质量发展示意图
完善保障制度。夯实监督管理水平是构筑国土空间高质量发展的坚实保障。《指南》重视规划编制后的实施监督，鼓励建立编制、实施、评估、调整的全生命周期管理制度，为国土空间高质量发展保驾护航；鼓励定期对国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查，将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容；强化国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设，奠定城市体检评估和规划全生命周期管理基础，促进智慧规划和智慧城市建设，提高国土空间精治、共治、法治水平，确保一张蓝图干到底。
结语
《指南》立足各城市自身特征和发展实际，坚持以人民为中心，全面落实生态文明思想，深入践行高质量发展新理念，以科学的国土空间规划推动实现城市的高质量发展，人民的高品质生活和空间的高水平治理，对于建设国土空间规划体系，形成全国国土空间规划“一张图”具有重要战略意义。
作者：韩雪松、高黄根、夏太运，四川省国土空间规划研究院
来源：中国国土空间规划
