构建一套科学的资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价体系，为国土空间规划编制提供支撑，是深入贯彻习近平总书记生态文明建设重要战略思想的一项工作。2019年1月自然资源部组织在重庆、广东、宁夏、山东、江苏等地区开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）试点工作，第一版《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》（以下简称《指南》）正式亮相。随着试点工作的深入，《指南》进行了多轮修改与调整。2019年5月中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，各地国土空间规划陆续启动，《指南》在实践检验中不断更新与完善，指引双评价工作更有效地支撑国土空间规划。2020年1月自然资源部正式发布《指南》试行稿（以下简称新版《指南》），在总体技术框架体系稳定的前提下，以强化操作导向、突出因地制宜为原则，对评价指标、阈值选择、成果应用等内容进行了调整。
图 《指南》版本变化过程示意
本文将对新版《指南》进行深入解读，并对双评价工作进行阶段性小结。
1、框架体系保持稳定
2019年2月版《指南》初步形成“一个评价、两项产出、三类指向、四个功能”的基本框架体系，即通过综合分析土地资源、水资源、环境、生态、灾害等资源环境要素，定性定量相结合，客观评价区域资源与环境禀赋，对生态保护、农业生产、城镇建设三个功能指向的承载能力与适宜空间做出本底评价。在此基础上识别国土空间开发利用现状存在的问题和风险，分析开发潜力，结合气候变化、技术进步等外部条件变化，提出多情景模式下的承载力与适宜性，有针对性地提出意见和建议，为国土空间规划提供支撑依据，这一框架体系在后续版本的《指南》一直沿用。
图 双评价基本框架体系示意图
核心要素评价是确定资源环境承载能力与国土空间开发适宜性的基础，具体包括生态服务功能、生态敏感性、土地资源、供水条件、自然灾害等内容。核心要素的评价过程包括单要素评价与集成评价两个步骤，生态保护、农业生产、城镇建设三个功能指向的评价流程均是通过对单项指标进行量化分级，以矩阵计算方式叠加计算，得到集成评价结果。涉及评价的单项指标在9个版本的《指南》中略有调整，评价要素与流程总体保持稳定。
图 双评价中评价要素与评价流程示意图
2、评价指标更体现简便实用
早期版本《指南》曾引入基础设施、公共服务设施、文化保护重要性等指标参与评，在一定程度上体现了评价的科学性与学术性，但评价过程过于繁琐，部分资料难以获取。新版《指南》以抓住解决实际问题的本质和关键、紧密结合国土空间规划编制为原则，对评价指标进行了大幅简化，与资源环境禀赋关联性较低的评价指标如舒适度、区位优势度、文态保护等调整为非必选；涉及区域统筹协调分配的指标（如水资源、环境容量等），新版《指南》强调要与相关政策要求及规划成果（如“最严格水资源管理制度”以及“三线一单”等）充分衔接。基于以上原则，新版《双评价》将必选指标由原来的14大项、33小项缩减为9大项19小项，大幅提升了评价的简便性和可操作性。
表 双评价涉及评价因子与调整情况一览表
3、分级阈值更突出因地制宜
新版《指南》不再提供阈值标准、判定矩阵等内容，更加强调结合地方资源环境禀赋，充分体现不同空间尺度和区域差异，引导评价人员采用专家判定或统计学分级方法因地制宜确定评价阈值，避免以往版本的《指南》中以统一的评价标准与指标权重进行评价的弊端，使评价结论发挥更科学的指导作用。由于不再规定阈值标准，不同层次之前的评价衔接更为重要，下级国土空间规划的相关指标以上级空间规划分配指标为基础，参考上一级双评价结果，结合本地情况优化阈值区间，提高基础数据精度，开展更有针对性地补充和深化评价。
图 以往版本《指南》中给定阈值与评价矩阵（左）新版《指南》阈值确定方法（右）
图结合本地情况优化阈值区间、提高基础数据精度后的评价结果与上一级评价对比
4、承载力内涵更全面丰富
新版《指南》对资源环境承载承载力定义为“基于特定发展阶段、经济技术水平、生产生活方式和生态保护目标，一定地域范围内资源环境要素能够支撑农业生产、城镇建设等人类活动的最大合理规模”，评价结果即最大耕地（牲畜、渔业）或城市建设用地规模，可直接支撑国土空间格局优化以及指标分解，前期版本《指南》承载力表达为空间分布形式，仅能反应不同空间对农业生产与城镇建设的相对承载水平，无法反映处区域总体承载能力。新版《指南》中承载力定义也更为广义，前期版本的《指南》中农业生产承载力仅局限于耕地承载规模测算，新版《指南》新增了牲畜承载规模、渔业承载规模计算要求，通过测算养殖粪肥养分需求量和供给量确定农业区合理载畜量；以控制养殖尾水排放和水质污染为前提，确定渔业养殖规模。
图 新旧版本《指南》对承载能力表达形式变化情况
5、成果应更突出规划支撑
为国土空间规划提供科学性、基础性的支撑是双评价技术构建的初衷。新版《指南》对评价结果应用进行了进一步明确，即基于双评价结果，对国土空间格局优化、主体功能分区完善、三条控制线划定、规划指标确定和分解、重大工程安排、以及相应的政策空间和措施提出相关结论和建议。针对国土空间开发保护中的资源环境突出问题和风险，提出转变生活方式、提升资源环境承载能力的路径及具体措施。值得注意的是，双评价的评价结果并非直接等同于规划方案，根据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》相关精神，应“自上而下、上下结合”实现三条控制线落地，同时充分协调三线之间的矛盾，结合国土空间规划编制，完成三条控制线划定和落地。
图 2020年1月版《指南》试行稿中双评价评价目标
6、结语
双评价伴随国土空间规划诞生，随着行业对国土空间规划认识的不断深入，双评价技术体系也不断迭代更新。作为全新规划体系下的支撑技术，双评价的发展注定要经历试错过程，作为国土空间规划从业者，应该客观地认识双评价与《指南》的重要作用与现实局限，既高度重视双评价工作，关注国家重大政策导向，同时避免陷入“指南至上”的应用误区，在尊重《指南》核心技术思路的基础上，科学灵活地对评价地区资源环境禀赋与空间适宜性进行精准刻画，达到有力支撑国土空间规划的目标。
作者简介
浦鹏，中国城市规划设计研究院西部分院市政所工程师，河海大学水文与水资源工程本科，重庆大学市政工程硕士。主要从事水资源、生态、市政工程、综合防灾等领域规划设计工作，近年来负责了资阳临空经济区水生态、水资源配置及城市供水工程等专项规划，承担了川渝地区多地资源环境承载力与国土空间开发适宜性评价，参与了四川省、达州市、潼南区、铜梁区等多地国土空间规划。
来源：中规院西部分院
