导读
新时期市级国土空间总体规划面临深入推进生态文明建设、促进高质量发展和高品质生活等方面的多重使命要求。空间格局优化是支撑市级规划贯彻落实多重使命的核心关键内容，具有纲举目张的统领性作用。市级国土空间总体格局优化需要坚持综合统筹协调观，准确认识和科学把握多重使命下市级规划空间总体格局优化的工作主线和五大要点，深入推进国土空间规划改革创新。
根据自然资源部最新发布的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，市级国土空间总体规划（以下简称市级总规）是城市为实现“两个一百年”奋斗目标制定的空间发展蓝图和战略部署，是市域国土空间保护、开发、利用、修复和指导各类建设的行动纲领，承担着深入推进生态文明建设，落实新发展理念，实施高效能空间治理，促进高质量发展和高品质生活等方面的多重使命。空间总体格局优化是城市贯彻落实多重使命要求、科学合理高效配置国土空间资源的核心关键内容，是支撑市级总规有效发挥“承上启下、统筹平衡、指导约束”作用的重要途径。
01 多重使命下市级总规空间总体格局优化的统领性作用
新时期市级总规面临多重使命要求。一是贯彻落实国家双循环、区域协调发展战略和主体功能区战略等重大要求；二是贯彻落实生态文明思想和总体国家安全观，坚持人与自然和谐共生，推动形成绿色发展方式和生活方式，保障中华民族国土安全和永续发展；三是贯彻落实高质量发展根本要求，践行新发展理念，以质量变革、效率变革、动力变革为导向，探索高质量发展新路子；四是贯彻落实人民为中心的发展思想，营造高品质城乡人居空间，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感；五是贯彻落实国家治理体系和治理能力现代化的要求，推进国土空间高水平治理。
空间总体格局优化是市级总规贯彻落实多重使命的战略性、统领性内容。通过市级国土空间总体格局构建和优化，对上贯彻落实国家和省的区域发展战略、主体功能区战略等重大使命，立足城市自身统筹协调优化国土空间资源配置，对下指导约束下位各类实施性规划和开发建设行为活动，起到承上启下、纲举目张、统领全局的作用。通过市级空间总体格局优化，构建国土空间发展整体战略性布局框架、统一空间保护开发总体蓝图，为制定全市国土用途管制总体规则、明确资源要素配置和国土空间修复治理重点、建立国土空间治理分区分类政策体系提供战略方向性指导。
02 多重使命下市级总规空间总体格局优化的工作主线
牢牢把握工作立足点：紧紧围绕国家和省级多重使命要求，坚持人与自然和谐共生、保护与发展统筹兼顾的基本理念，从规模扩张向结构优化、质量变革转变，优化生态、生活、生产国土空间格局和资源要素配置，以自然地理格局为基础，形成开放式、网络化、集约型、生态化的国土空间总体格局，保障国土安全，提高国土空间效率，完善国土功能品质，全面提升城市宜居性、竞争力和可持续发展水平。
坚持综合统筹协调观：加强国省上位宏观政策使命落实—市级多规协同衔接--下位规划实施传导的纵向统筹协调；立足复合系统协调观，系统研究调节人口经济用地等人工系统与资源生态环境自然系统之间的和谐匹配关系，坚持底线思维优先明确生态农业和安全防灾等保护性空间，统筹协调城乡产业等发展性空间，因地制宜塑造地方宜居和特色人文空间，形成人与自然和谐共生的国土空间总体格局。
夯实规划工作基础路线：（1）从长历史时段研究城市自然地理格局和空间格局演变脉络和规律特征；（2）剖析城市现状人地产等要素与资源生态环境之间的匹配关系，识别空间格局核心短板问题和突出矛盾冲突；（3）开展基于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，以及规划实施和灾害风险评估；（4）研判国家宏观政策、区域格局演变和未来发展趋势对城市国土空间开发保护的潜在影响；（5）基于多重使命要求提出本轮规划空间总体格局塑造与优化的目标与战略思路；（6）基于总体目标战略提出城镇、农业、生态等多元空间矛盾冲突的协调处理规则，制定全市空间总体格局塑造及优化方案；（7）提出国土空间总体格局的分区分类管控要求和实施传导政策机制。
03 多重使命下市级总规的空间，总体格局优化的五大要点
1.贯彻落实国家双循环、区域协调发展和主体功能区等重大战略，完善区域协调格局
从宏观视角分析城市在国家区域发展格局和国家主体功能区战略中的特殊地位和作用，研判国土空间未来发展机遇和挑战，落实国家和省级重大战略要求。现阶段国内外形势日益错综复杂，我国提出要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。市级总规要深入贯彻落实国家新时期双循环战略要求，支撑国家区域经济布局“四大板块”和“五大国家战略”有效实施。要深入贯彻国家和省级主体功能区战略，落实主体功能区政策，细化功能空间布局和管控要求，实现经济社会生态效益相统一、人口经济资源环境相均衡。
围绕加快构建更加有效的区域协调发展新机制，研究城市与周边区域之间的协同互动关系，提出城市对外开放和深度融入区域协同发展的战略举措和空间抓手。注重推动城市群、都市圈交通一体化，发挥综合交通对区域网络化布局的引领和支撑作用，重点解决资源和能源、生态环境、公共服务设施和基础设施、产业空间和邻避设施布局等区域协同问题。
2.贯彻落实生态文明思想和总体安全观，优先保障生态、农业、安全防灾等保护性空间格局
坚持生态优先的底线思维，优先确定生态保护空间，锚固生态安全格局。全面分析梳理本地生态资源条件，通过生态空间重要性分级评价，优先划定生态保护区和生态控制区，明确范围面积和分区分类保护管控要求。坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的基本原则，统筹山水林田湖草各类生态要素，划定自然保护地等生态重要和生态敏感地区，构建重要生态屏障、廊道和网络，形成连续、完整、系统的生态保护格局和开敞空间网络体系，构建“山水林田湖草”生命共同体，维护生态安全和生物多样性。
坚决扛稳国家粮食安全重任，保障农业发展空间，持续提升粮食供给保障能力。实事求是分析耕地资源利用现状、后备耕地潜力和耕地质量等级。按照“数量不减少、质量不降低、生态有改善、布局有优化”的总体思路，结合各地农业发展基础条件，统筹对接农业两区划定情况，因地制宜科学合理优化农业（畜牧业）生产空间布局，统筹划定各类农业生产功能区和农业现代化产业基地，分区指引推动规模化、产业化、绿色化发展，支撑农业现代化和乡村振兴。重点保护集中连片的优质耕地、草地，明确具备整治潜力的区域，以及生态退耕、耕地补充的区域。沿海城市要合理安排集约化海水养殖和现代化海洋牧场空间布局。
贯彻落实总体国家安全观，完善国土安全保障和综合防灾减灾空间，提升国土空间韧性能力。针对边境地区、沿海地区国土安全问题，统筹布局戍边稳边兴边、海洋安全防护等空间支撑设施，有效保障国土安全。因地制宜开展国土空间综合灾害风险评估，分析识别重点自然灾害和人工灾害风险源，制作城市综合灾害风险分区图，完善综合防灾减灾分区导控和治理措施，统筹防灾减灾重大设施布局，提升城市安全韧性。
3.贯彻落实国家新型城镇化、乡村振兴和经济转型升级等战略要求，统筹布局高质量城乡发展空间格局
贯彻落实国家新型城镇化和乡村振兴战略要求，统筹城乡空间格局，优化国土开发结构，提高国土开发效率和功能品质，促进城乡高质量发展。深入分析地方人口流动和城镇化发展趋势，按照人-地-产-资源生态环境相互匹配的基本原则，优化市域城镇体系规模等级和空间结构，提出村庄布局优化的原则和要求。结合城镇建设用地适宜性评价、动力性和限制性因素分析，统筹布局城镇发展区和乡村发展区，分类提出建设用地资源配置的重点方向和重点地区。严格控制城镇建设用地规模，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。统筹城乡发展单元，发挥重点镇、特色镇的带动作用，因地制宜推进村庄分类差异化发展。
贯彻落实产业经济转型升级和创新驱动发展战略要求，统筹产业和创新功能空间，支撑经济发展质量变革、效率变革、动力变革。围绕城市发展战略定位与核心产业职能，加强战略性产业的空间支撑保障。统筹制造业、服务业、文化和康养旅游业等现代产业空间布局，推进产业集群化、集聚化、集约化和绿色化发展。整合城市创新创业空间资源，谋划培育创新创业空间体系，激发和提升城市创新活力。因地制宜优化产业-居住空间布局耦合关系，促进产城融合发展。
体现集约发展和弹性发展理念，协同地上地下空间，前瞻性预留战略性储备空间，应对未来发展的不确定性。提出地下空间和重要矿产资源保护开发的重点区域，处理好地上与地下、矿产资源勘查开采与生态保护红线及永久基本农田等控制线的关系。提出城市地下空间的开发目标、规模、重点区域、分层分区和协调连通的管控要求。统筹布局城市弹性拓展区和战略留白区，在空间上和时间上给未来各种可能做出预留安排。
4.贯彻落实以人民为中心的发展思想和高品质生活理念，精心谋划地方宜居和特色空间格局
以全面满足人的多元需求为导向，构建宜居城乡生活圈，营造高品质生活环境。全面分析城市交通、市政基础设施和公共服务设施存在的短板，完善城乡交通、市政基础设施和公共服务设施网络体系，提升服务水平。构建高效便利的城乡交通网络，支撑全域城乡互联互通。构建社区、片区、城区、城乡等不同层次和类型、功能复合、安全韧性的城乡生活圈。
整合城市自然和历史人文资源，构建特色魅力空间体系，满足人民日益增长的精神文化生活需求。全面挖掘整合全域各级各类历史文化遗存，设立历史文化保护集聚区和精品历史文化传承展示线路，构建古今交融的全域全要素历史文化保护和传承展示空间格局。系统保护和整合自然景观资源和历史文化遗存，划定自然和人文资源的整体保护区域，构建自然与人文融合共生的特色魅力空间体系，明确分区分类导控要求，彰显城市特色和文化内涵。
5.立足空间高效能治理要求，健全市级总规空间总体格局的协调传导机制，确保重大战略意图有效落实
加强与国民经济和社会发展五年规划、各类专项规划在空间发展战略和空间总体格局方面的协调衔接，确保多规之间统一空间资源配置平台。在市级国土空间总体格局框架下，通过“定空间结构、定分解指标、定要素目录、定管控规则、定重大行动等机制，确保战略意图向下位规划传导和有效落实。后续跟进分区用途管制规则和政策制定、空间矛盾协调处理、资源要素配置、整治修复行动、重大设施支撑和实施传导指引等具体专项内容，确保空间总体格局战略思路层层落实。
04 结语
优化国土空间总体格局，提升空间治理能力，是新时期市级总规贯彻落实多重使命要求的重要途径，是促进城市高效宜居可持续发展的重要手段。坚持综合统筹协调观，准确认识和科学把握多重使命下市级总规空间总体格局塑造的工作主线和要点，对于推进国土空间规划改革创新具有重要意义。
（感谢清华同衡规划设计研究院张险峰总工、卢庆强副总工、汪淳副总工对本文的指导支持）
参考文献
1.《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，自然资源部，2020年9月22日发布
2.《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》有关情况新闻发布会， 2020年9月24日，来源：自然资源部官方网站，
http://www.mnr.gov.cn/dt/zb/2020/sjkjgh/
作者简介：
欧阳鹏，清华同衡规划设计研究院总规中心总工程师、高级工程师、注册城乡规划师
郑筱津，中国城市规划学会总体规划学术委员会委员、清华同衡规划设计研究院副院长、教授级高级规划师
来源：中国国土空间规划
